ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ Государственное образовательное учреждение Высшего профессионального образования ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Э. В. Алехин «ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВНЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА» Учебное пособие ПЕНЗА 2010 Содержание 1.Введение 3 2. Тема 1. Теоретические основы общественных финансов. 7 3. Тема 2. Экономические функции государства. 37 4. Тема 3.Государственный и муниципальный сектор экономики. 57 5. Тема 4. Государственная финансовая политика России. 102 6.Тема 5: Финансирование и производство в общественном секторе. 123 Введение Современная система управления общественными финансами является результатом длительного развития государственных институтов. Минувшее столетие, и особенно послевоенный период, характеризовались значительным расширением государственного сектора в странах с рыночной экономикой, который в своем росте опережал динамику частного рыночного сектора, что обусловливалось усложнением государственных функций, применением новых методов макро- и микроэкономического регулирования, направленных на компенсацию «провалов» рыночного механизма. В настоящее время многие высокоразвитые страны используют новые формы бюджетного планирования, исполнения бюджета и оценки результатов управления общественными финансами, имеют современные системы бюджетного учета и финансовой отчетности, институты внешнего и внутреннего аудита, управления ликвидностью и государственным (муниципальным) долгом, широко применяют контрактные отношения и конкурсный отбор поставщиков общественных товаров и услуг. Внедрению лучшей практики и современных методов управления общественными финансами посвящено огромное число руководств, подготовленных национальными и международными организациями. Они исходят из того, что при всех отличиях между системами управления общественными финансами разных стран сохраняется значительное сходство между ними в постановке основополагающих задач управления и их решении. Это делает возможным сформулировать общие принципы, стандарты и методы лучшей практики управления, которые могут быть с успехом внедрены в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Данное учебное пособие посвящено общим вопросам теории общественного сектора и общественных финансов, эволюции, организации и функционирования государственного сектора, принципам бюджетного устройства и современным тенденциям децентрализации налогово- бюджетных полномочий, а также основным методологическим источникам, способствующим распространению лучшей практики управления общественными финансами. В первой теме представлен краткий обзор теоретических представлений об общественных финансов как части экономики общественного сектора, дана характеристика основных теорий, касающихся налогообложения, оказания общественных услуг, финансовых взаимоотношений между органами власти разных уровней. В нем рассматриваются следующие вопросы: В чем заключается специфика общественных благ? Почему государство выполняет задачу предоставления общественных товаров и услуг? Какие могут быть способы предоставления общественных товаров и услуг? Обязательно ли государство должно само производить общественные блага, или они могут производиться в частном секторе? Ответы на эти вопросы во многом определяют масштабы государственного сектора, характер и механизмы управления общественными финансами. Так, привлечение к производству общественных товаров и услуг негосударственных предприятий способствует сокращению государственного сектора, развитию контрактных отношений и существенному изменению функций органов публичной власти, которым приходится приобретать несвойственные им навыки корпоративного управления. Вторая тема начинается с определения государственных функций, анализа эволюции роли государства в рыночной экономике и особенностей государственных функций в условиях переходного периода. Поскольку важнейшим инструментом государственного воздействия на экономику является государственный бюджет, анализ затем смещается к вопросам, связанным с формированием и функционированием государственных бюджетов. Анализируются динамика государственных расходов в послевоенный период, факторы, оказывающие влияние на рост бюджетных расходов, структура государственных бюджетов ведущих стран мира в сопоставлении с Россией. Это подводит к важному вопросу определения границ государственного сектора и его подсекторов различных уровней власти. В учебнике анализируются рекомендации международных статистических систем по формированию государственного сектора на основе включения институциональных единиц, отвечающих определенным критериям. Эти рекомендации широко применяются во многих странах мира, которые адаптируют общие принципы международной статистики к особенностям национальной экономики и права. Оценка масштабов государственного сектора является предпосылкой организации управления общественными финансами и осуществления государственных функций. На этой основе, в частности, определяются финансовые возможности государства по предоставлению общественных товаров и услуг. Анализ государственных функций, определение масштабов и границ государственного сектора, особенности общественных товаров и услуг и способы их предоставления, которые являются предметом исследований первого раздела, имеют большое значение для понимания механизмов управления общественными финансами. Государство обеспечивает нормативное правовое регулирование экономики, предоставляет общественные блага, осуществляет перераспределение доходов между индивидами, оказывает стабилизационное воздействие на экономику и финансовую систему, способствует экономическому росту. Реализация этих функций осуществляется прежде всего на основе формулирования государственной политики и управления общественными финансами. Цели государственной политики определяют выбор необходимых для реализации функций форм и методов регулирования, налогово-бюджетных инструментов и технологий. Так, постановка долгосрочных задач, как правило, требует применения методов многолетнего бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, особых методов управления долгом и т. д. При этом управление общественными финансами практически в любой стране осуществляется на основе распределения налогово-бюджетных полномочий и взаимодействия различных уровней власти. В свою очередь, характер бюджетного устройства и межбюджетных отношений во многом определяют эффективность реализации государственных функций. Поиск оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным управлением - одна из центральных задач в любой национальной системе управления общественными финансами. Тема 1. Теоретические основы общественных финансов. 1.1. Развитие теоретических представлений об экономике общественного сектора 1.2. Теория общественных благ 1.3. Теория общественного выбора 1.4. Теория бюджетного федерализма 1.1. Теория общественных финансов (англ. public finance) является составной частью более емкой дисциплины - экономики общественного (публичного) сектора (англ. public sector economics). В то время как предметом общественных финансов традиционно были налоговые доходы бюджета, теория экономики общественного сектора носит более общий характер и помимо теории налогообложения включает теорию общественных (бюджетных) расходов и теоретические основы межбюджетных отношений (распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней). В разделе рассматривается эволюция теоретических представлений в рамках экономики общественного сектора в целом и по ее важнейшим составляющимi. 1.1.1. Развитие теоретических представлений об экономике общественного сектора Теория экономики общественного сектора берет свое начало в трудах древнегреческих мыслителей Платона и Аристотеля. В своей работе «Государство» Платон описывает «идеальное государство», в котором наибольшую ценность представляет идея общественного блага, а порядки основаны на справедливости, которая обеспечивает благосостояние (счастье) человеку и обществу в целом. В своих рассуждениях о размере государства Платон высказывал взгляды, похожие на концепцию Т. Р. Мальтуса. Платон считал, что государство появляется для удовлетворения потребностей людей. При увеличении количества людей в государстве уровень потребления каждого из них увеличивается. Но если люди не ограничивают свое потребление этим уровнем и предъявляют спрос на различные предметы роскоши, то государство начинает расти и это постепенно приводит к дефициту некоторых общественно важных ресурсов. На основе богатого исторического материала о греческих городах- государствах Аристотель создал отличную от Платона теорию государства (труд «Политика»). Будучи выразителем полисной идеологии, Аристотель был противником больших государственных образований, выделяя три «хорошие» и три «дурные» формы управления государством. «Хорошими» он считал формы, при которых исключена возможность корыстного использования власти, а сама власть служит всему обществу; это - монархия, аристократия и «полития» (власть среднего класса), основанная на смешении олигархии и демократии. Напротив, «дурными» формами Аристотель считал тиранию, чистую олигархию и крайнюю демократию. Основополагающее для экономики общественного сектора понятие «общественных благ» фактически было введено в середине XVIII в. Д. Юмом, который указывал на существование таких видов услуг, производство которых не приносит прибыли индивидуумам, однако при коллективном производстве может быть полезно для общества в целом. А. Смит несколько позже отмечал необходимость предоставления монархом (по сути, государством) некоторых благ (содержание судов, оборона, полиция, образование бедных слоев населения), прибыль от реализации которых в частном секторе не покрывает издержек, связанных с их производством. Наиболее близки к современным представлениям об общественных благах оказались труды Дж. Миля, который показал, что при определенных условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены только с помощью коллективных действий. Дж. Милю принадлежит авторство хрестоматийного примера с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага - невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов - потребителей услуги. Эволюция экономической теории долгое время сдерживалось недостаточным объемом знаний в области микроэкономических процессов. Развитие в конце ХIX в. предложенной Л. Вальрасом в рамках маржиналистской экономической школы теории общего равновесия стало импульсом к развитию экономики общественного сектора. Результаты трудов Вальраса оказали влияние на исследования А. Маршалла, который применительно к общественным финансам разработал теории налогового сдвига и распределения налогового бремени. Маршалл использовал теорию налогового сдвига в контексте частичного равновесия для иллюстрации принципов теории цен. По мере того как микроэкономика в качестве теории ценообразования развивала все более сложную технику анализа, усложнялся и анализ распределения налогового бремени, который стал проводиться на основе теории общего равновесия. В дополнение к маршаллианской позитивной теории распределения налогового бремени период до 1950-х гг. также характеризуется наличием нормативной теории налогообложения, базирующейся на утилитаристском подходе А. Пигу к вопросу о том, как налоговое бремя должно распределяться между индивидамиii. Традиции Маршалла-Пигу в области общественного сектора экономики доминировали в англо-американском академическом мире вплоть до середины 1950-х гг. В то же время эти традиции упускали две важные стороны предмета: во-первых, почти не получила освещения теория общественных расходов, во-вторых, исследования игнорировали процесс коллективного принятия решений. Параллельно с англосаксонской традицией в Италии и Швеции сформировались иные подходы к анализу общественных финансов. Начиная с 1880-х гг. Виксель, Де Вити Де Марко, Маццола, Пантелеони и Парето исследовали общественный сектор в контексте обмена. В отличие от англосаксонской школы того времени, которая фокусировалась на определении роли государства, итальянская школа общественных финансов сделала общественные расходы и налоги предметом, достойным отдельного обсуждения и анализа. В работах представителей шведской школы - К. Викселя и Э. Линдаля - налогообложение и общественные расходы впервые стали рассматриваться в качестве интегрированной системы, т. е. были заложены теоретически представления о бюджете. Работы Викселя заслуживают особого внимания, так как его исследования впоследствии привели к появлению современной теории общественного выбора. Виксель не только рассматривал налоги совместно с расходами, но также трактовал принятие решений в общественном секторе как политический и коллективный выбор индивидов. Э. Линдаль обобщил работы Викселя с помощью более детального анализа взаимосвязи между стандартными нормами эффективности и политическими институтами. Исследования шведских экономистов легли в основу теории общественного выбора, прочно связанной с именем американского экономиста Дж. Бьюкенена. Школа общественного выбора распространила на общественный сектор экономическую парадигму, согласно которой индивиды - эгоистические и рациональные максимизаторы полезности. Особый интерес для нее представляет поведение основных агентов процесса принятия политических решений. Взаимодействие избирателей, политиков и бюрократов приносит конечный результат в виде уровня и структуры общественных расходов и налогов. Именно теория общественного выбора сделала экономику общественного сектора самостоятельным разделом экономической теории.

4.Собственность в государственном и муниципальном секторе. Основные типы коммерческих организаций в государственной и муниципальной собственности: государственные унитарные предприятия

5.Особенности управления организациями государственного и муниципального сектора.

6.Содержание понятий «государственный сектор », «муниципальный сектор», «общественный сектор»

7. Человек как субъект экономики и общества.

8.«Человек экономический» и «человек институциональный». Диалектика эгоизма и альтруизма определяет развитие человека.

9. Потребности и интересы человека как фактор развития экономики государственного и муниципального сектора.

10.Теория мотивации а. Маслоу. Закономерности развития потребностей.

12. Индикаторы развития человека в экономике государственного и муниципального сектора.

13.Человеческие ресурсы, человеческий капитал и человеческий капитал: роль в экономике государственного и муниципального сектора.

14.Социальный капитал и социальный ресурс экономики государственного и муниципального сектора.

16. Основные экономические функции государственного и муниципального сектора.

17.Инструменты,с помощью которых государство воздействует на экономику, выполняя свои экономические функции.

18.Сущность государственного и муниципального управления,общие принипы управления, методы управления.

19. Государственная служба и местное самоуправление в системе управления государственным и муниципальным сектором: сущность, виды, принципы.

20. Ресурсы государственного и муниципального сектора.

21. Управление в муниципальном секторе. Вопросы местного значения.

22. Органы местного самоуправления. Муниципальная служба.

23.Провалы рынка- наличие монополий(монополизация рынка). Формы вмешательства государства.

24. Провалы рынка- информационная асимметрия. Регулирующее воздействие государства по ее преодолению.

25.Провалы рынка- внешние и внутренние эффекты. Формы вмешательства государства.

26 Провалы рынка – общественные блага: свойства и классификация.

27. Государственный и муниципальный сектор и производство общественных благ.

28. Макроэкономические провалы рынка связаны:

29 Проблемы переполнения и теория клубных благ.

30 Естественные монополии и пути преодоления противоречий между экономическими и социальными аспектами их деятельности.

31 Проблема «безбилетника» и необходимость участия государства

32 Агентские отношения. Асимметричная информация в общественном секторе.

33Теоретические основы экономического равновесия: понятие общего и частичного равновесия. Отличие от равновесия в государственном и муниципальном секторе от рыночного равновесия.

34 Первая и вторая фундаментальные теоремы экономики благосостояния.

35 Парето – эффективное и оптимальное распределение ресурсов и доходов. Правило Калдора-Хикса

36 Общее (бюджетное) и частичные равновесия в государственном и муниципальном секторе.

37 Два подхода к формированию бюджетной политики: кейнсианский и подход с позиции сбалансированности бюджета.

38 Предложение общественных благ. Условия Самуэльсона-Парето оптимального производства общественных благ.

39 Сущность и специфика общественного выбора в государственном и муниципальном секторе.

40 Механизм голосования избирателей, принцип принятия решения большинством.

41.Парадок избирателя- центриста,порядок и процедура учета интересов меньшенства.

42 Теория общественного выбора в современной экономике.

43 Группы социальных интересов. Логроллинг.

44 Лоббизм. Поиск политической ренты.

45 Необходимость производства товаров и услуг в государственном и муниципальном секторе.

46.Масштабы государственного производства.

47 Проблемы эффективности государственных и муниципальных предприятий и учреждений, их реструктуризация.

16. Основные экономические функции государственного и муниципального сектора.

1) Определение политики макроэкономической стабилизации с помощью кредитно-денежной политики. Проведение этой политики направлено на то, чтобы : а) сгладить промышленный цикл, б) предупредить хроническую безработицу, стагфляцию экономики, в) снизить инфляцию.

2) Воздействие на размещение экономических ресурсов с целью повышения экономической эффективности.

Необходимость такого воздействия связана с тем, что рыночный механизм производит недостаточное количество определенных товаров и услуг или вообще не выделяет на них ресурсов. Такие ситуации обусловлены потребностью в социальных благах и побочными эффектами.

3) Создание правовой основы: государство устанавливает правила «экономической игры», в которую играют фирмы, потребители и само государство. В этих правилах : а) определяются форма и права собственности, б) условия заключения контрактов, в) правила функционирования коммерческих предприятий, г) взаимные обязательства профсоюзов и администрации и т.д.

4)Выработка программы воздействия на расходование доходов с целью их перераспределения. Эта функция обусловлена : а) необходимостью уменьшения социального неравенства, вызванного дифференциацией доходов в процессе функционирования рыночного механизма, б) наличием нетрудоспособного населения. Выполняя эту функцию государство : а) устанавливает «потолковые» цены и цены поддержки, б) минимум заработной платы, в) вводит прогрессивное налогообложение, г) выплачивает трансфертные платежи и субсидии нуждающимся гражданам.

5) Защита конкуренции включает: а) контроль над монополиями посредством антимонопольного законодательства, б) установление стандартов, в) регулирование цен естественных монополий, где в силу технологических причин конкуренция невозможна.

Экономические функции муниципального сектора:

1) развитие муниципального бюджета на основе роста доходных ресурсов; 2) распоряжение бюджетными средствами на выполнение плана социально-экономического развития муниципального образования (формирование структуры муниципальной собственности и оценка результативности управления ею).

17.Инструменты,с помощью которых государство воздействует на экономику, выполняя свои экономические функции.

1. Правительственные закупки являются фактором роста рынков ресурсов и товаров за счет увеличения уровня совокупного спроса, определяемого вмешательством государства. 2. Трансфертные платежи трактуются как передача государством части налоговых поступлений от налогоплательщиков социальным группам, нуждающимся в поддержке, с целью максимизации положительных внешних эффектов для экономики в целом.

3. Государственные кредиты как инструмент означают, что правительство от лица государства распоряжается частью совокупного денежного капитала и предоставляет его участникам рынка за определенную плату - процент.

4. Дотация – это безвозмездная передача государством части своих ресурсов участнику рынка с целью поддержания и увеличения предложения или спроса на товары и услуги. Субсидия является финансовым расходом правительства для целей покрытия дефицита местных бюджетов или для реализации целевых программ. Субсидия может выступать в виде дотации и субвенции. Субвенцией называется субсидия целевого назначения.

5,6. Федеральные финансы определяются как совокупный денежный фонд, аккумулируемый государством за счет собственных или заемных ресурсов с целью исполнения центральных функций правительства. Федеральные финансы складываются из доходов федерального правительства и расходов федерального правительства. Доходы и расходы в совокупности образуют федеральный бюджет. Федеральный бюджет - это план доходов и расходов федерального правительства.

Сальдо ресурсов и их использование может быть как положительным, так и отрицательным. Если ресурсов меньше (имеются в виду доходы), чем расходы бюджета, то говорят о дефиците федерального бюджета . Дефицит частично или полностью покрывается главным образом размещением обязательств государства перед участниками рынка либо эмиссией бумажных денег (этот путь опасен из-за выхода из-под контроля инфляционных процессов).

7.Государственный долг - результат финансовых заимствований государства, осуществляемых для покрытия дефицита бюджета, сумма задолженности государства внешним и внутренним кредиторам.

8.Финансы субъектов Федерации -это совокупность денежных отношений по поводу формирования и исполнения бюджетов этих субъектов и территориальных государственных внебюджетных фондов.

9.Местные финансы это совокупность денежных отношений по поводу формирования и исполнения местных бюджетов.

10. фискальный федерализм- принцип разделения полномочий между федеральными и региональными властями в финансовой сфере, основанный на главенстве федерации. Должен обеспечивать политическую стабильность, экономический рост и справедливость в отношениях между различными территориями страны.

11.Государственное предпринимательство – инициативная деятельность предприятий и других государственных структур, направленная на получение прибыли и осуществляемая непосредственно собственником имущества или управляющим на условиях договора.

12. Хозяйственное законодательство – это совокупность нормативных актов, в которых содержаться нормы хозяйственного права, которые принадлежат различным звеньям общего нормативного массива.\

13. Национализация - переход в собственность государства земли, промышленных предприятий, банков, транспорта или другого имущества, принадлежащего частным лицам или акционерным обществам. Приватизация как особая форма преобразования собственности – это процесс передачи государственной собственности в частные руки и передача управления сервисом от государства в частный сектор.

АННОТАЦИЯ

Учебное пособие является электронной версией книги:
Экономика государствненного и муниципального сектора. Учебное пособие/ Алехин Э. В. Пенза, 2010.

Введение
Тема 1. Теоретические основы общественных финансов.
Тема 2. Экономические функции государства.
Тема 3. Государственный и муниципальный сектор экономики.
Тема 4. Государственная финансовая политика России.
Тема 5. Финансирование и производство в общественном секторе.

Введение
Современная система управления общественными финансами является результатом длительного развития государственных институтов. Минувшее
столетие, и особенно послевоенный период, характеризовались значительным расширением государственного сектора в странах с рыночной экономикой, который в своем росте опережал динамику частного рыночного сектора, что обусловливалось усложнением государственных функций, применением новых методов макро- и микроэкономического регулирования, направленных на компенсацию «провалов» рыночного механизма.

В настоящее время многие высокоразвитые страны используют новые формы бюджетного планирования, исполнения бюджета и оценки результатов управления общественными финансами, имеют современные системы бюджетного учета и финансовой отчетности, институты внешнего и внутреннего аудита, управления ликвидностью и государственным (муниципальным) долгом, широко применяют контрактные отношения и конкурсный отбор поставщиков общественных товаров и услуг. Внедрению лучшей практики и современных методов управления общественными финансами посвящено огромное число руководств, подготовленных национальными и международными организациями. Они исходят из того, что при всех отличиях между системами управления общественными финансами разных стран сохраняется значительное сходство между ними в постановке основополагающих задач управления и их решении. Это делает возможным сформулировать общие принципы, стандарты и методы лучшей практики управления, которые могут быть с успехом внедрены в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

Данное учебное пособие посвящено общим вопросам теории общественного сектора и общественных финансов, эволюции, организации и функционирования государственного сектора, принципам бюджетного устройства и современным тенденциям децентрализации налогово-бюджетных полномочий, а также основным методологическим источникам, способствующим распространению лучшей практики управления общественными финансами.

В первой теме представлен краткий обзор теоретических представлений об общественных финансов как части экономики общественного сектора, дана характеристика основных теорий, касающихся налогообложения, оказания общественных услуг, финансовых взаимоотношений между органами власти разных уровней. В нем рассматриваются следующие вопросы: В чем заключается специфика общественных благ? Почему государство выполняет задачу предоставления общественных товаров и услуг? Какие могут быть способы предоставления общественных товаров и услуг? Обязательно ли государство должно само производить общественные блага, или они могут производиться в частном секторе? Ответы на эти вопросы во многом определяют масштабы государственного сектора, характер и механизмы управления общественными финансами. Так, привлечение к производству общественных товаров и услуг негосударственных предприятий способствует сокращению государственного сектора, развитию контрактных отношений и существенному изменению функций органов публичной власти, которым приходится приобретать несвойственные им навыки корпоративного управления.

Вторая тема начинается с определения государственных функций, анализа эволюции роли государства в рыночной экономике и особенностей государственных функций в условиях переходного периода. Поскольку важнейшим инструментом государственного воздействия на экономику является государственный бюджет, анализ затем смещается к вопросам, связанным с формированием и функционированием государственных бюджетов. Анализируются динамика государственных расходов в послевоенный период, факторы, оказывающие влияние на рост бюджетных расходов, структура государственных бюджетов ведущих стран мира в сопоставлении с Россией.
Это подводит к важному вопросу определения границ государственного сектора и его подсекторов различных уровней власти. В учебнике анализируются рекомендации международных статистических систем по формированию государственного сектора на основе включения институциональных единиц, отвечающих определенным критериям. Эти рекомендации широко применяются во многих странах мира, которые адаптируют общие принципы международной статистики к особенностям национальной экономики и права. Оценка масштабов государственного сектора является предпосылкой организации управления общественными финансами и осуществления государственных функций. На этой основе, в частности, определяются финансовые возможности государства по предоставлению общественных товаров и услуг.

Анализ государственных функций, определение масштабов и границ государственного сектора, особенности общественных товаров и услуг и способы их предоставления, которые являются предметом исследований первого раздела, имеют большое значение для понимания механизмов управления общественными финансами. Государство обеспечивает нормативное правовое регулирование экономики, предоставляет общественные блага, осуществляет перераспределение доходов между индивидами, оказывает стабилизационное воздействие на экономику и финансовую систему, способствует экономическому росту. Реализация этих функций осуществляется прежде всего на основе формулирования государственной политики и управления общественными финансами. Цели государственной политики определяют выбор необходимых для реализации функций форм и методов регулирования, налогово-бюджетных инструментов и технологий. Так, постановка долгосрочных задач, как правило, требует применения методов многолетнего бюджетного планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, особых методов управления долгом и т. д.

При этом управление общественными финансами практически в любой стране осуществляется на основе распределения налогово-бюджетных полномочий и взаимодействия различных уровней власти. В свою очередь, характер бюджетного устройства и межбюджетных отношений во многом определяют эффективность реализации государственных функций. Поиск оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным управлением - одна из центральных задач в любой национальной системе управления общественными финансами.

Электронная версия книги : [Скачать, PDF, 1.12 МБ ].

Для просмотра книги в формате PDF требуется программа Adobe Acrobat Reader, новую версию которой можно бесплатно скачать с сайта компании Adobe.

Экономика общественного сектора и экономика сектора общественного управления.

Состав государственного сектора экономики по организационно-правовым формам

1.4 Модели государственного сектора экономики:

Понятие государственного и муниципального сектора экономики, его структура

Диалектика развития общества связана с его двойственной при­родой. С одной стороны - это отношения общества с человеком, с другой стороны - отношения общества с государством. В эконо­мике общественного сектора объединяется государственное регу­лирование институтов общества и человека. Система обратных связей государства, общества и человека является одной из сложнейших теоретических и практических проблем повышения эффективности обществен­ного сектора. Не человек существует для государства, а государ­ство - для человека.

Экономика государственного и муниципального сектора – фундаментальная наука , что означает, что в основу ее методологии заложены объективные универсальные законы, воспринимаемые с позиций диалектического развития. Экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, прикладной экономики, социологии, политологии и психологии.

Теоре­тической основой курса является сочетание политической эконо­мии, институционализма, микро- и макроанализа, мировой экономики, экономики государственного сектора зарубежных стран. Это особенно важно, так как в условиях глобализации экономика общественного сектора России и других стран сохраняет свои исторические тради­ции во взаимоотношениях государства, общества и человека.

Предмет изучения экономики государственного и муниципального сектора - роль и функции государства и муниципальных образований как хозяйствующих субъектов рыночной экономики, взаимодействие с другими хозяйству­ющими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рас­смотрению экономическая деятельность государственного и муниципального сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уров­нях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельно­сти.

Важнейшие задачи курса экономики государственного и муниципального сектора :

Обоснование необходимости развития государственного и муниципального сектора в рыночной экономике;

Теоретическое обоснование необходимости государственного вмешательства в рамках микроэкономики с позиций эффективности и справедливости;

Ознакомление с теорией общественного выбора, выявление проблем и трудностей государственного регулирования экономики;

Ознакомление с инструментами и механизмами государственного вмешательства в экономику.

Основные вопросы , рассматриваемыми экономикой общественного сектора, являются:

Влияние сектора на уровень и условия жиз­ни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и исполь­зования других инструментов;

Формирование доходов, расходов и имущества государственного и муниципального сектора;

Влияние экономической политики и экономической дея­тельности общественного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведе­ние;

Производство товаров и услуг общественным сектором на коммерческой основе .

Рыночная экономика любой страны представляет собой смешанную экономическую систему , состоящую важнейших секторов – частного и общественного . Многообразие типов смешанных экономик, возникшее вследствие исторических особенностей формирования государственности, национального менталитета и других факторов, обусловило неоднозначность подходов к трактовке понятия «общественного сектора». Наибольшее распространение получили два подхода.

Общественный сектор является совокупностью ресурсов эконо­мики, находящихся в распоряжении государства и общественных организаций (в том числе органов местного самоуправления). Он представляет собой часть экономического пространства, в котором:

1. рынок не действует или действует только час­тично, а следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью;

2. производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

3. экономическое равновесие между спросом и предложением общественного (коллективного) блага обеспечи­вается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов, в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики.

В общественном секторе осуществляет­ся производство экономических благ особого рода - общественных благ. Между рыночным и общественным секторами экономики, между государством и экономическими агентами возникают об­мен деятельностью и потоки экономических благ. Общественный сектор играет активную роль в кругообороте доходов, ресурсов, товаров и услуг.

Поскольку в общественном секторе доминирует деятельность государства, часто его называют государственным. Такое отождествление общественного и государственного секторов в определенной степени допустимо.

Цель функционирования общественного сектора (через механизмы реализации стабилизационной функции, а также функций распределения ресурсов и доходов) - формирование на определенной территории единого социально-экономического пространства.

Общественный сектор включает три подсектора:

государственный,

добровольно-общественный,

смешанный.

С одной стороны, смешанный сектор занимает промежуточное положение между общественным и рыночным секторами, а с другой - существует смежная зона внутри общественного сектора между государственным и добровольно-общественным подсекторами.

Государственный сектор экономики: понимание в узком и широком смысле. Прежде всего, необходимо сказать, что никакого унифицированного подхода к определению и вычленению госсектора в самостоятельное понятие не существует. Здесь имеются разночтения, которые имеют целевую и национальную специфику. В связи с этим в настоящее время можно говорить о двух трактовках госсектора: в узком и широком смыслах . Сначала рассмотрим первый аспект.

При определении сущности госсектора, как правило, исходят из того факта, что он является важнейшей составной частью национальной экономики. При этом отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора.

Методологической основой определения государственного сектора является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами). Под административно-хозяйственным управлением понимается воздействие со стороны управленца (руководителя юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели. На основе данного понятия формулируется определение госсектора:

Узкая трактовка « государственного сектора » - под государственным сектором экономики следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные и региональные органы власти страны. Предпо­лагается, что государственный сектор призван представлять инте­ресы членов общества, поэтому его принято называть обществен­ным сектором.

Широкая трактовка «государственного сектора » - под государственным сектором понимается совокупность экономических ресурсов, которыми владеет государство, все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и экономический бюджет, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные производственные предприятия, государственные земли, запасы полезных ископаемых.

Государственный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой государство является собст­венником и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с далей государствен­ной собственности. Государство получает доход от налогообложе­ния и других источников и воздействует на экономику путем расхо­дов на потребление и инвестиции, а также осуществляя контроль с помощью денежно-кредитной и фискальной политики на доходы и расходы других секторов экономики.

Муниципальный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой собственником является му­ниципальное образование и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с долей муниципальной собственности.

Государственной собственностью в Российской Федерации явля­ется имущество, принадлежащее на праве собственности Россий­ской Федерации, - федеральная собственность и имущество, при­надлежащее на праве собственности субъектам Федерации, - соб­ственность субъектов РФ. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо му­ниципальных образований, являются государственной собственно­стью. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образо­вания выступают в финансовых отношениях на рапных правах с другими участниками этих отношений - физическими и юридиче­скими лицами.

От имени Российской Федерации и ее субъектов могут приоб­ретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной вла­сти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности органы ме­стного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

По специальному поручению при принятии финансовых и дру­гих решений от имени Российской Федерации, ее субъектов и му­ниципальных образований могут выступать государственные орга­ны, органы местного самоуправления, а также юридические и фи­зические лица.

В Российской Федерации имеется семь федеральных округов, 89 субъектов РФ, 12 215 муниципальных образований, из них 625 го­родов, 1404 района, 516 поселков, 9314 сельских округов, 203 сель­ских населенных пункта, 153 городских района и округа. Отмечает­ся тенденция сокращения числа муниципальных образований и их укрупнение. В настоящее время муниципальную собственность имеют 11 160 муниципальных образований.

Российская Федерация, се субъект, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Имущество, находящееся в государственной собственности, за­крепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Средства соответствую­щего бюджета и другое государственное имущество, не закреплен­ное за государственными предприятиями и учреждениями, состав­ляют государственную казну и казну субъектов РФ.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственноетш. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного само­управления и другие лица Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Средства местного бюджета и другое муниципальное имущест­во, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреж­дениями, составляют муниципальную казну соответствующего муни­ципального образования.

Имущество, находящееся в государственной или муниципаль­ной собственности, может быть передано его собственником в соб­ственность физических и юридических лиц, т.с. приватизировано.

К государственному сектору экономики относятся:

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственно­го ведения;

Государственные учреждения;

Федеральные казенные предприятия;

Акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации;

Дочерние предприятия, головная компания которых имеет государственный пакет голосующих акций, превышающий 50%;

Предприятия, входящие в холдинг, головная компания кото­рого имеет государственный пакет голосующих акций, превышаю­щий 50%.

Доля промышленной продукции государственного сектора в общем объсмс продукции составляла в 2000 г. около 16%, доля за­нятых в организациях государственного сектора экономики в об­щей численности работников, занятых в экономике, - до 22%. До­ля государственного сектора в общем объсмс инвестиций в основ­ной капитал составляла 21%, в общем объсмс внутренних затрат на научные исследования и разработки - 31%, в общем количестве организаций, выполняющих научные исследования и разработки, - 32%, в общей численности работников, выполняющих научные ис­следования и разработки, - 31%.

Предприятиями государственного сектора экономики топливно­энергетического комплекса (ТЭК) в 2000 г. произведено промыш­ленной продукции окало 35% общего объема продукции комплекса. Доля продукции государственного сектора в электроэнергетике со­ставила 81% общего объема продукции отрасли.

6 государственном секторе экономики химического комплекса имеется около 90% государственных унитарных предприятий.

В оборонном комплексе из общего числа предприятий и орга­низаций 43% относится к государственному сектору. В основном это государственные унитарные и казенные предприятия.

Удельный вес продукции государственного сектора в общем объсмс продукции сельскохозяйственных предприятий составил 10,5%.

В транспортном комплексе удельный вес перевозок предпри­ятиями государственного сектора экономики в общем объеме пере­возок составил 65 %.

Доля государственного сектора в общем объсмс услуг организа­ций связи и доля в общем объсмс услуг населению была 59 и 77%.

При рассмотрении структуры инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования становится очевидным сокра­щение доли государственного сектора в общем объсмс инвестиций. На долю предприятий государственного сектора экономики в 2000 г. при­ходился 21% общего объема инвестиций в основной капитал.

Анализ структурных преобразований в государственном секторе экономики свидетельствует, что его доля будет уменьшаться за счет дальнейшей приватизации государственной собственности.

Основными направлениями в области повышения эффективно­сти использования государственной собственности и совершенство­вания структуры государственного сектора экономики является реа­лизация государством функций активного собственника по отно­шению ко всем государственным объектам, оптимизация их коли­чества, а также повышение уровня информированности о характе­ристиках и параметрах объектов, что необходимо для принятия управленческих решений.

Рассмотрим далее муниципальный сектор экономики. Доля за­нятых в организациях этого сектора в 2000 г. достигла почти 25% общей численности работников, занятых в экономике. Доля муни­ципального сектора в общем объеме инвестиций в основной капи­тал составила 4,6%.

Муниципальный сектор представлен в основном предприятия­ми местного хозяйства, в том числе жилищно-коммунального, и учреждениями социальной сферы. По видам объекты муниципаль­ной собственности распределяются следующим образом: предпри­ятия - в 4917 муниципальных образованиях; учреждения образова­ния - в S792 образованиях; учреждения здравоохранения - в 7916 образованиях; учреждения культуры и спорта - в 7950 образованиях; жилой фонд и нежилые помещения - в S510.

В состав муниципальной собственности входят также средства местного бюджета и внебюджетных фондов. Местный бюджет име­ется более чем в 10 000 муниципальных образований.

Статистические данные показывают, что около 1/3 муници­пальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяй­ства, образования, здравоохранения и т.п.). В основном это бывшие территориальные единицы районного подчинения - сельсоветы, поселки, города районного подчинения.

Экономическую базу муниципального сектора составляют пред­приятия, находящиеся в муниципальной собственности и необхо­димые для удовлетворения бытовых и социально-культурных по­требностей населения (как правило, это производство с высокой степенью локализации рынка сбыта).

Основными отраслями муниципальной экономики являются жилищно-коммунальное хозяйство, организация общедоступного среднего образования, здравоохранения.

Наиболее серьезным вопросом, требующим решения, является ликвидация нерациональных механизмов формирования объектов муниципальной собственности и неэффективное управление мест­ным хозяйством.

Важнейшие проблемы становления и развития местного само­управления связаны с формированием его финансово-экономи­ческой основы. В настоящее время за счет местных бюджетов фи­нансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, на коммунальные услуги.

Через органы местного самоуправления обеспечивается защита совместных интересов граждан, проживающих на локальной терри­тории (местных сообществ).

В 339 муниципальных образованиях отсутствуют местные бюд­жеты, но если учитывать, что в ряде субъектов РФ муниципальные образования имеют только сметы расходов, устанавливаемые им органами государственной власти, то общее число безбюджстных муниципальных образований увеличивается до 3 тыс. В результате этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности планирования. В дальнейшем предполагается переход от финансирования по сметам к собственным бюджетам муници­пальных образований.

В связи с изменениями в области налогообложения доля собст­венных доходов местных бюджетов уменьшилась за последние годы в 4-5 раз и составляет 5-6% местного бюджета. Снижаются также поступления от местных неналоговых доходов.

Местные бюджеты формируются на 80% за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Это влияет на самостоятель­ность органов местного самоуправления, препятствует нормальному экономическому планированию.

Серьезной проблемой современного состояния муниципального сектора является крайне высокая социально-экономическая и фи­нансовая дифференциация субъектов местного самоуправления. Она во многом обусловливается объективными факторами: природ­но-климатическими условиями, распределением многочисленных ресурсов, полиэтническим разнообразием народов и их культурно­историческим прошлым. Укрепление единства экономического пространства России требует выравнивания муниципальных обра­зований, цель которого - не допустить чрезмерного разрыва между уровнями развития различных регионов, способного негативно вли­ять на целостность государства.

Основным направлением в области повышения эффективности муниципального сектора экономики является реализация органами местного самоуправления функций активного собственника по от­ношению ко веем муниципальным объектам, повышение финансо­вой самостоятельности местных бюджетов. В ближайшие годы предполагается:

Завершить передачу отдельных категорий объектов, относя­щихся к федеральной собственности и государственной собствен­ности субъектов РФ, в муниципальную собственность муниципаль­ным образованиям всех типов;

Передача земель в муниципальную собственность;

Создание условий для рационализации муниципального хо­зяйства, включая: оптимизацию состава муниципальной собствен­ности за счет отчуждения объектов, не связанных с осуществлением функций местного самоуправления, в том числе муниципальных предприятий и учреждений; оптимизацию структур управления му­ниципальным хозяйством; внедрение современных методов управ­ления бюджетным процессом, муниципальной собственностью.

Таким образом, государственный и муниципальный секторы, несмотря на тенденцию их сокращения, занимают ключевое место в социально-экономической жизни России.