Налоговая система государства и механизм ее реализации должны соответствовать проходящим экономическим реформам и способствовать достижению целей и задач государственной социально-экономической и финансово-бюджетной политики.

Государственная налоговая служба Российской Федерации — это единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации.

Соответственно ее задачами является учет налогоплательщиков и контроль за полнотой и своевременностью уплаты ими начисленных налогов и обязательных платежей. Важность данной службы заключается в том, что от стабильного поступления в казну государства налогов и других обязательных платежей зависит успешное функционирование государства, его дальнейшее экономическое и социальное развитие.

Основы организации и деятельности государственной налоговой службы определены Налоговым кодексом РФ, Законом РСФСР «О государственной налоговой службе в РСФСР», Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также Положением о государственной налоговой службе РФ, утвержденным Указом Президента РФ.

Государственная налоговая служба относится к центральным органам федеральной исполнительной власти и руководит налоговой сферой управления, в соответствии с предоставленными властными полномочиями и осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства в пределах своей компетенции. При этом следует учитывать, что при выявлении нарушений налогового законодательства налоговая служба вправе осуществлять и правоохранительной деятельностью, в частности, привлекать нарушителей к административной ответственности, передавать налоговой полиции материалы по делам, отнесенным к ее компетенции, осуществлять оперативно-розыскные действий, производить дознание и предварительное следствие.

Представляя собой единую независимую централизованную систему Государственная налоговая служба Российской Федерации состоит из:

центрального органа — Государственной налоговой службы при Министерстве финансов Российской Федерации;


государственных налоговых инспекций республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов с районным делением;


государственных налоговых инспекций по районам, городам без районного деления и районам в городах, о деления и районам в городах.


Государственная налоговая служба РФ является центральным органом, возглавляющим систему органов государственной налоговой службы и осуществляющим их общее руководство. Ее возглавляет руководитель в ранге министра, который назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ. При руководителе Государственной налоговой службы образуется коллегия в качестве совещательного органа, рассматривающего наиболее важные вопросы деятельности государственной налоговой службы. В состав коллегии входят руководитель Государственной налоговой службы, его заместители и другие руководящие работники этого органа.


Государственная налоговая служба России получает, обобщает и анализирует отчеты налоговых инспекций, проводит непосредственное обследование и проверку деятельности нижестоящих налоговых инспекций, разрабатывает предложения по ее совершенствованию, распространяет положительный опыт среди работников налоговой службы, внедряет автоматизацию и компьютеризацию как современные методы контроля, активно участвует в разработке налоговой политики и налогового законодательства, контролирует издание министерствами, ведомствами нормативных актов по вопросам налогообложения и, если они не соответствуют законодательству, ставит вопрос об их отмене. В отдельных случаях Государственная налоговая служба осуществляет и работу, непосредственно связанную с контролем за соблюдением налогового законодательства: проводит дополнительную проверку соблюдения налогового законодательства, возвращает излишне взысканные налоги. Государственная налоговая служба России подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ, которых ежеквартально информирует о поступлении налогов в государственный бюджет, соблюдении налогового законодательства в стране.


Государственные налоговые инспекции субъектов РФ и городов с районным делением выполняют аналогичные функции, но на определенной территории.


Государственные налоговые инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах выполняют основную работу по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства, поэтому они являются основным звеном в системе органов государственной налоговой службы.


В соответствии с действующим законодательством деятельность государственных налоговых инспекций осуществляется по трем направлениям:


учет налогоплательщиков;


осуществление проверки соблюдения налогового законодательства;


применение налоговых санкций за нарушение налогового законодательства.


Государственные налоговые инспекции несут ответственность за полный и своевременный учет всех налогоплательщиков .


Соблюдение налогового законодательства осуществляется путем проведения документальных проверок . Такие проверки проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два года.


Применение налоговых санкций к налогоплательщикам осуществляется в случаях неуплаты или уклонения от уплаты налогов, несвоевременной уплаты налогов, отсутствия учета прибыли, непредставления или несвоевременного представления налоговым органам документов, необходимых для начисления и уплаты налогов.


Налоговые санкции носят финансовый и иной характер. Финансовые санкции бывают трех видов: недоимка, штраф, пеня.


Недоимка
— сумма сокрытого или заниженного дохода либо сумма налога за иной скрытый или неучтенный объект.


Штраф
— дополнительное денежное взыскание за указанное нарушение в размере суммы недоимки.


Пени
— сумма, взыскиваемая в случае задержки уплаты налога.


Недоимки по налогам и другим обязательным платежам, суммы штрафов, пени взыскиваются с налогоплательщиков — юридических лиц в бесспорном порядке, с физических лиц — в судебном.


При выявлении нарушений налогового законодательства, являющихся административным правонарушением, государственные налоговые инспекции осуществляют производство по ним, руководствуясь правилами, установленными Кодексом об административных правонарушениях, и налагают административное взыскание — предупреждение, штраф. В случае выявления признаков уголовного преступления, государственные налоговые инспекции обязаны сообщить об этом федеральным органам налоговой полиции, куда направляются все необходимые для возбуждения уголовного дела материалы.


Правовой статус сотрудников государственной налоговой службы. Сотрудниками государственной налоговой службы могут быть граждане РФ, способные по своим деловым и личным качествам, состоянию здоровья исполнять служебные обязанности. Принятым в налоговые органы присваиваются классные чины и выдается форменная одежда. Материально-техническое обеспечение государственной налоговой службы осуществляется так же, как и соответствующее обеспечение органов внутренних дел, сотрудникам государственной налоговой службы установлены повышенные гарантии социальной и правовой защиты. Они обязаны хранить коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц, им запрещено заниматься иной оплачиваемой работой или предпринимательской деятельностью.


Надзор и контроль за деятельностью государственной налоговой службы. Надзор за исполнением законов органами государственной налоговой службы осуществляется прокуратурой. Полномочия прокурора при осуществлении надзора определяются действующим законодательством.


Судебный контроль осуществляется при поступлении в суд исков из государственных налоговых инспекций, а также при обращении граждан в суд с жалобой на незаконные действия и решения органов государственной налоговой службы.


Государственный контроль за государственной налоговой службой осуществляют Президент и Правительство РФ, ежеквартально заслушивающие ее руководителя.


Вышестоящие органы государственной налоговой службы осуществляют ведомственный контроль за работой нижестоящих.


Деятельность налоговой службы неразрывно связана с налоговой полицией, они функционируют в тесном взаимодействии, и налоговая полиция призвана довести до успешного завершения то, что не входит в компетенцию налоговой службы.


2. ПОНЯТИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЕЕ ПРИЗНАКИ


Правоохранительная деятельность является одним из видов государственной деятельности. Статья 1 Конституции РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство. Это означает, что государство в лице его органов осуществляет свою деятельность на основе норм права, обеспечивает верховенство закона, охрану законных интересов личности, взаимную ответственность государства и граждан.


В ст. 2 Конституции России права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод объявляются обязанностью государства. Таким образом, государство обязывает все свои органы, учреждения уважать и соблюдать законные права и свободы граждан. Все органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны принимать меры для поддержания законности и правопорядка в государстве. Строго соблюдая законы, обеспечивая реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, государственные органы тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, то есть способствуют охране права от нарушений. Однако это важная, но далеко не единственная сторона деятельности большинства государственных органов. В основном, они решают конкретные хозяйственные, культурные, социальные задачи, для достижения которых они и создаются. А для постоянной охраны права от нарушений, для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям государство создает специальные органы, для которых правоохранительная деятельность является главной. Эти органы уполномочиваются особыми законами осуществлять правоохранительную деятельность в установленной законом форме.


Таким образом, можно говорить о правоохранительной деятельности в широком и узком смыслах. В широком смысле — это деятельность всех государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок. В узком смысле — это деятельность специально управомоченных органов по охране права от нарушений, осуществляемая в установленной законом форме, в соответствии с компетенцией того или иного органа.


Поэтому государство создает специальные органы, чьей основной целью является защита права от нарушений, выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение к правонарушителям мер принуждения. Данные органы имеют ряд признаков, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было считать правоохранительным:


1. Правоохранительный орган уполномочивается законом для осуществления правоохранительной деятельности. Как правило, это закон, специально посвященный задачам, организации и деятельности этого органа.


2. Правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур. Нарушение этих правил сотрудниками правоохранительных органов влечет дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность.


3. Правоохранительные органы в процессе своей деятельности имеют право применять меры государственного принуждения к лицам, допустившим правонарушение. Эти меры различаются в зависимости от компетенции органа и тяжести совершенного правонарушения.


4. Законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Неисполнение этих решений образует самостоятельное правонарушение, влекущее дополнительную ответственность.


Традиционно к правоохранительным органам относят суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы предварительного расследования, органы юстиции. В последние годы, в связи с развитием системы правоохранительных органов, к ним прибавились таможенные органы, органы обеспечения безопасности, налоговой службы, налоговой полиции.


Некоторые авторы относят к правоохранительным органам и такие негосударственные организации, как адвокатура, частные охранные и детективные службы. В тоже время, хотя адвокатура, частные охранные и детективные службы играют значительную роль в защите охраняемых интересов граждан и организаций, они не обладают теми признаками, которые были указаны выше, и в первую очередь не имеют права применять меры принуждения. К тому же в ст. 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» прямо указано, что граждане, осуществляющие частную охранную и детективную деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохранительного органа. Существует и мнение, что суд в силу своего исключительного положения в государстве не относится к правоохранительным органам. Однако такое суждение не находит достаточной поддержки. Суд отвечает всем перечисленным признакам правоохранительного органа, а то, что он входит в систему этих органов, отнюдь не умаляет его исключительности и важности как субъекта судебной власти.


Правоохранительная деятельность является многообразной и выражается в основных функциях (направлениях). Функции, присущие правоохранительному органу, определяют его организацию, структуру и компетенцию. Выделяют следующие правоохранительные функции: конституционный контроль, осуществление правосудия, расследование преступлений, исполнение судебных решений, оперативно-розыскная деятельность, административная деятельность, прокурорский надзор.


Некоторые правоохранительные органы осуществляют только одну функцию. Например, Конституционный Суд осуществляет функцию конституционного контроля. Других функций он не выполняет. А на другие органы возлагается несколько функций. Так, органы внутренних дел осуществляют оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений, административную деятельность.


Конкретные правоохранительные функции имеют право осуществлять только определенные органы. Например, функцию прокурорского надзора могут осуществлять только органы прокуратуры. Другие же функции могут быть возложены на несколько правоохранительных органов. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется и органами внутренних дел, и органами федеральной службы безопасности, и органами налоговой полиции, и еще некоторыми другими органами. Ряд функций тесно взаимосвязаны, зависят одна от другой. Функция предварительного расследования предшествует осуществлению правосудия, а функция исполнения судебных решений следует только после судопроизводства.


Наиболее значимой является функция осуществления правосудия. Соответственно и суд занимает в системе правоохранительных органов главенствующее место. Именно суду принадлежит право принимать окончательные решения по уголовным и гражданским делам. Многие другие функции являются обслуживающими по отношению к функции осуществления правосудия.


Занимая важнейшее место среди направлений правоохранительной деятельности правосудие обладает рядом специфических признаков.


1. Правосудие осуществляется только указанными в законе способами, а именно:


рассмотрением гражданских дел;


рассмотрением уголовных дел;


рассмотрением административных дел.


2. Правосудие реализуется с соблюдением особого порядка (процедуры), который установлен процессуальным законодательством.


3. Правосудие осуществляется только особым органом-судом.


История развития правоохранительных органов показала, что сосредоточение в одном органе нескольких правоохранительных функций, отрицательно сказывается на законности его деятельности. Поэтому в последние годы наблюдается процесс рассредоточения правоохранительных функций между различными органами. Так, функция исполнения судебных решений по уголовным делам, по которым назначено наказание в виде лишения свободы, передана из ведения МВД РФ в Министерство юстиции РФ. Неоднократно ставился вопрос о выделении следственного аппарата из прокуратуры, МВД, ФСБ и ФСНП и создании самостоятельного ведомства, занимающегося только предварительным следствием.


Таким образом, правоохранительные органы – это такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона, в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок.

В рамках реализации административной реформы 9 марта 2004 г. Президентом РФ был принят Указ №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому основными органами исполнительной власти на федеральном уровне стали министерства, которым подчинены службы и агентства. В каждом министерстве службы осуществляют функции по контролю и надзору, а агентства - по оказанию государственных услуг в данной сфере деятельности. В соответствии с Указом произошли изменения в подчиненности и названии налоговых органов.
Нормативно-правовое регулирование деятельности служащих налоговых органов осуществляется согласно действующему законодательству о государственной службе. Специфика государственной службы в налоговых органах заключается в том, что данная деятельность представляет собой вид федеральной государственной гражданской службы, с учетом особенностей, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, приказами и указаниями Федеральной налоговой службы России, Министерства финансов РФ.

Реформирование государственной службы, наряду с проводимыми в стране судебно-правовой, правоохранительной, военной, образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление в области современного государственного строительства1 . Оно осуществляется в целях повышения эффективности государственной службы, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг.

Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы. Законодательство о государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установления адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций2 .

В последние годы в ходе реализации административной реформы законодательство о государственной службе значительно обновилось, принято немало нормативных правовых актов. Изменена структура федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем положение и функции Федеральной налоговой службы претерпели определенные изменения.

В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку.

Существенная критика отдельных положений Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ (далее - ФЗ №58 от 27.05.03) как спорных и противоречивых содержится в работе Ю.Н. Старилова "Что происходит с институтом российской государственной службы?"3 . По его мнению, критическому обсуждению подлежит сама концепция и идеология нормативной модели системы российской государственной службы, отсутствие в законе логики регулирования государственно-служебных отношений, противоречивость используемых в законе категорий, неясность многих положений, возложение "необоснованной надежды" на будущие законодательные акты, ибо законодатель связывает перспективное развитие государственной службы с принятием в будущем многочисленных законов и иных нормативных правовых актов.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ (далее - ФЗ №79 от 27.07.04), по мнению Ю.Н. Старилова, законодатель не всегда последователен в выборе формулировок и терминов. Например, ст. 50 ФЗ №79 от 27.07.04 называется "Оплата труда государственного служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термин "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 ФЗ №79 от 27.07.04 установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в законе и термина "время труда")4 .

Многочисленные практические замечания в отношении ФЗ №79 от 27.07.04 изложены в статье В.Ш. Шайхатдинова "Новые федеральные законы о государственной службе Российской Федерации"5 . Особенно много претензий высказано по положениям, касающимся квалификационных требований к должностям гражданской службы (ст. 12 ФЗ №79 от 27.07.04). Эти требования касаются лишь уровня образования (высшее профессиональное, незаконченное высшее, среднее профессиональное и др.). И только обеспечивающие специалисты старшей и младшей групп должностей обязаны иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению их деятельности. Значит образование остальных госслужащих (а их большинство) может и не соответствовать направлению их деятельности. В.Ш. Шайхатдинов считает, что положения ст. 12 ФЗ №79 от 27.07.04 находятся в явном противоречии с принципом профессионализма и компетентности гражданских служащих, который содержится в ст. 4 этого закона. И в этом, пожалуй, его самый серьезный недостаток.

По мнению В.Ш. Шайхатдинова, квалификационные требования к гражданским служащим должны быть такими: высшее профессиональное образование по профилю сферы управления (медицинское, педагогическое и др.) плюс дополнительное высшее профессиональное образование по специальности "юриспруденция" с управленческой подготовкой и соответствующей специализацией, которое получено путем профессиональной подготовки служащего6 .

Весьма резко звучит критика нового закона о государственной гражданской службе в статье Л.А. Чикановой "Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики"7 .

В частности, там отмечается, что закон наполовину состоит из норм, заимствованных из Трудового кодекса РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия, порядок заключения и т.п.

Л.А. Чиканова замечает, что ФЗ №79 от 27.07.04 вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением. Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в законе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения гражданской службы, как отставка, и пр.

Безусловно, многие приведенные выше замечания к законам о государственной службе справедливы и обоснованны. Например, отсутствие в законе вопросов урегулирования многих институтов трудового права. Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами ФЗ №79 от 27.07.04, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Обобщая все вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

1) с правовой точки зрения, о государственной службе говорят как об особом правовом институте со специфическим содержанием и структурой;

2) правовой институт государственной службы является комплексным, включает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, трудового, уголовного и т.д.). Вопросы компетенции деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Институт же государственной службы устанавливает правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих;

3) важное место в правовом институте государственной службы занимает принятый недавно Федеральный закон от 27.07.04 "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ, который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы, регулирует вопросы, связанные с поступлением, прохождением и прекращением службы, а также статус государственных служащих. Одна из идей данного закона состоит в изъятии государственного служащего из-под действия трудового законодательства и распространении на него специальных норм административного законодательства о государственной службе.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В НАЛОГОВЫХ ОРГАНАХ

В рамках реализации административной реформы 9 марта 2004 г. Президентом РФ был принят Указ №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"8 , согласно которому существенно изменились формы федеральной исполнительной власти и механизмы взаимодействия между ними. Основными органами исполнительной власти на федеральном уровне стали министерства, которым подчинены службы и агентства. В каждом министерстве службы осуществляют функции по контролю и надзору, а агентства - по оказанию государственных услуг в данной сфере деятельности.

В соответствии с Указом №314, произошли изменения в подчиненности и названии налоговых органов. В соответствии с абз. 2 п. 15 данного Указа, Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России) преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России) с передачей функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов РФ.

П. 10 Указа №314 была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, но этот пункт впоследствии был признан утратившим силу ввиду утверждения Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. №6499 новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Согласно Указу №649, Федеральная налоговая служба является подведомственной Министерству финансов РФ.

Изменение подведомственности налоговых органов привело к тому, что они потеряли часть своих полномочий. Так, у Федеральной налоговой службы больше не будет права издавать методические указания, инструкции и т.п. Право на издание подобных документов перешло теперь к Министерству финансов РФ. Это не означает, что налоговое ведомство вообще не сможет издавать документы, обязательные для исполнения налогоплательщиками. Просто теперь в Положении о ФНС России содержится четкий перечень таких документов, носящих чисто технический характер (формы требований об уплате налога, форма заявления о постановке на учет в налоговом органе и т.п.). Кроме того, ФНС России вправе разрабатывать формы расчетов по налогам и налоговых деклараций, а также порядок их заполнения. Однако утверждение данных форм - полномочие Минфина РФ.

Следует заметить, что согласно Федеральному закону от 29 июня 2004 г. №58-ФЗ10 все акты, принятые органами исполнительной власти (в т.ч. МНС России) до реорганизации, продолжают действовать вплоть до их официальной отмены. Это означает, что все приказы, инструкции, методические указания, изданные МНС России, продолжают действовать до тех пор, пока их не отменят официально.

В Указ №314 были внесены частичные изменения, касающиеся конкретно Федеральной налоговой службы, а именно Указом Президента РФ от 15 марта 2005 г. №29511 установлено, что назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов Федеральной налоговой службы, за исключением руководителей территориальных органов по субъектам РФ, осуществляет руководитель Федеральной налоговой службы (а не министр).

Согласно абз. 2 п. 26 Указа №314, изменения, касающиеся МНС России, вступают в силу после вступления в силу соответствующего федерального закона, которым стал Федеральный закон от 29 июня 2004 г. №58-ФЗ12 . Основная часть данного закона вступила в силу с даты его опубликования (1 июля 2004 г.), а отдельные положения, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, - по истечении месяца (т.е. со 2 августа 2004 г.). Данным законом в п. 3 ч. 1 ст. 9 Налогового кодекса РФ была введена новая формулировка понятия "налоговые органы" - это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы13 .

14 октября 2004 г. вступило в силу Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506 (далее - Положение о ФНС)14 . В тот же день в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) появилась запись о новой организации: Федеральная налоговая служба получила свой регистрационный номер - 1047707700006 - и свидетельство о государственной регистрации. На этом официально завершился процесс реорганизации налогового ведомства15 . Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы признаны правопреемниками Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства (п. 2 Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506).

В настоящее время Федеральная налоговая служба России представляет собой федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством РФ, и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов (п. 1 Положения о ФНС).

Важно отметить, что ФНС является также правопреемником ФСФО России по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов РФ в процедурах банкротства. При этом ФНС и ее территориальные органы составляют единую централизованную систему органов (п. 4 Положения о ФНС) и относятся к участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (п. 3. ч. 1 ст. 9 Налогового кодекса РФ).

К полномочиям ФНС России, согласно постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506, относятся:

1) осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

2) выдача в установленном порядке лицензии (разрешения) на производство, хранение, оборот и оптовую реализацию алкогольной продукции;

3) осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

4) регистрация в установленном порядке контрольно-кассовой техники;

5) учет всех налогоплательщиков;

6) бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним правовых актах;

7) осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

8) принятие в установленном законодательством РФ порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней;

9) утверждение форм налоговых уведомлений, требования об уплате налогов, свидетельства о постановке на учет и т.п.;

10) разработка форм и порядка заполнения расчетов по налогам, форм налоговых деклараций и иных документов и направление их для утверждения в Министерство финансов РФ;

11) представление в соответствии с законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) интересов Российской Федерации по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам;

12) осуществление в установленном порядке проверок деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности;

13) осуществление функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФНС России и реализацию возложенных на нее функций;

14) обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну;

15) организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решения и направление заявителям ответов в установленный срок;

16) организация профессиональной подготовки сотрудников, их переподготовки, повышения квалификации;

17) осуществление работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности;

18) осуществление иных функций, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ.

Согласно п. 4 Положения о ФНС, Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Под территориальным органом понимается такой орган, который реализует властную компетенцию в пределах одной или ряда административных территорий, входящих в состав единого государства16 . Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы составляют единую централизованную систему налоговых органов РФ.

Статус, подчиненность, полномочия, организация деятельности территориальных органов Федеральной налоговой службы определены Приказом Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. №101н17 .

Данным приказом установлены следующие виды территориальных органов Федеральной налоговой службы России:

1) Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам;

2) Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных;

3) Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по федеральному округу;

4) Управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации;

5) инспекция Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекция Федеральной налоговой службы межрайонного уровня.

В непосредственном подчинении Федеральной налоговой службы находятся первые четыре вида территориальных органов. Инспекции ФНС по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции ФНС межрайонного уровня подчиняются Управлениям ФНС по субъекту РФ.

Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам призвана вести учет крупнейших налогоплательщиков, оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов, подлежащих уплате ими и фактически поступивших в бюджет, полный налоговый контроль за крупнейшими налогоплательщиками, их налоговое администрирование (т.е. система управления налоговым процессом18), возврат и зачет налогов, предоставление отсрочки и т.д.

Раньше критерием отнесения налогоплательщика к категории крупнейших была финансово-экономическая деятельность организации. Теперь, после издания приказа МНС России от 16 апреля 2004 г. №САЭ-3-30/29019 , критерии дополнены отношениями взаимозависимости между организациями. Организации, отношения с которыми могут в соответствии со ст. 20 ч. 1 Налогового кодекса РФ оказывать влияние на условия или экономические результаты основного вида деятельности крупнейшего налогоплательщика, выявленного по результатам его финансово-экономической деятельности, также будут признаваться крупнейшими налогоплательщиками.

Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных осуществляет автоматизированный контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, ведение федеральных информационных ресурсов и информационное обслуживание ФНС России. Эта структура отвечает за прием и входной контроль данных налоговой, бухгалтерской отчетности, получаемой от налоговых органов и налогоплательщиков, проводит их автоматизированную обработку. Соответственно, к ее компетенции отнесено ведение Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН), реестров лицензий, разрешений, свидетельств, архивное хранение ресурсов на основе электронных хранилищ данных и бумажных носителей.

Всю собираемую информацию Межрегиональная инспекция по централизованной обработке данных будет предоставлять по запросам органов государственной власти и местного самоуправления, а также доводить до сведения территориальных органов ФНС России в касающейся их части. Помимо этого, инспекция на основании имеющихся информационных ресурсов будет осуществлять автоматизированный отбор налогоплательщиков для проведения проверок.

Межрегиональные инспекции Федеральной налоговой службы по федеральному округу будут проверять эффективность работы территориальных органов ФНС России и организаций, находящихся в ведении ФНС России, в соответствующем федеральном округе. При этом межрегиональные инспекции по федеральному округу призваны взаимодействовать с полномочными представителями Президента РФ и принимать участие в организуемых ими проверках. Помимо этого, на них возложена функция по проведению анализа схем уклонения от налогообложения, подготовка предложения по их выявлению, пресечению и предупреждению. Также представители межрегиональных инспекций по федеральному округу будут оказывать территориальным налоговым органам помощь при представлении интересов государства в арбитражных судах.

Управления ФНС России по субъекту РФ будут контролировать соблюдение законодательства о налогах и сборах, полноту уплаты налогов, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, а также валютного законодательства. К их компетенции отнесена выдача лицензий на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции. Кроме того, управления будут регистрировать юридических лиц и предпринимателей, контролировать правильность применения контрольно-кассовой техники, представлять государство в делах о банкротстве. В их функции входит также и бесплатное информирование налогоплательщиков о действующем законодательстве о налогах и сборах. Возврат и зачет излишне уплаченных сумм также отнесен к компетенции УФНС России по субъектам.

Помимо этого, инспекция на основании имеющихся информационных ресурсов будет осуществлять автоматизированный отбор налогоплательщиков для проведения проверок.

Инспекции ФНС России по району, району в городе, городу без районного деления, инспекции ФНС России межрайонного уровня напрямую подконтрольны управлениям ФНС России по субъектам РФ и осуществляют их функции на местах. Так, к их компетенции относятся контроль за соблюдением налогового законодательства и уплатой налогов, объемами производства и реализации этилового спирта, валютными операциями, полнотой учета выручки денег, учет налогоплательщиков на подведомственной территории, регистрация юридических лиц и предпринимателей. Помимо этого, инспекции на местах будут вести оперативно-бухгалтерский учет по каждому налогоплательщику и виду платежа, проводить налоговые проверки и заниматься взысканием недоимки, пеней, а также налоговых санкций, представлять в соответствии с законодательством РФ о несостоятельности (банкротстве) интересы Российской Федерации по обязательным платежам и (или) денежным обязательствам.

Ознакомившись с правовыми основами организации государственной службы в налоговых органах, можно сделать следующее заключение.

Федеральная налоговая служба является одним из ведущих ведомств в структуре федеральных органов исполнительной власти, поскольку выполняет задачу наполняемости государственного бюджета, что, в свою очередь, обеспечивает функционирование всего государственного аппарата. До 2005 года определяющими показателями работы налоговых органов являлись показатели выполнения планов по сбору налогов и сборов, которые ежеквартально спускались сверху, и за их невыполнение следовали весьма ощутимые меры, начиная с невыплаты премии всем сотрудникам инспекций за соответствующий квартал. Ситуация изменилась после выступления Президента РФ перед Федеральным Собранием РФ 25 апреля 2005 года, на котором приоритетом деятельности налоговых органов он объявил "не выполнение каких бы то ни было "планов" по сбору налогов, а проверку исполнения налогового законодательства"20 .

Поэтому сейчас "принимать меры" за невыполнение планов не будут. Хотя, надо признать, цифровые показатели все же сохранились. До июня 2005 г. они назывались "бюджетные назначения", с июля - "индикативные показатели", а с сентября их назвали "бюджетные ориентиры". Однако основными критериями деятельности налоговых органов должны стать иные показатели. В частности, какова доля реально поступивших налогов из тех, что доначисляются в ходе проверок, сколько дел проигрывается в суде, в том числе из-за ошибок и незаконных действий налоговых инспекторов, частота жалоб налогоплательщиков и др.

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В НАЛОГОВЫХ ОРГАНАХ

Нормативно-правовое регулирование деятельности служащих налоговых органов осуществляется согласно действующему законодательству о государственной службе. Специфика государственной службы в налоговых органах заключается в том, что данная деятельность представляет собой вид федеральной государственной гражданской службы, с учетом особенностей, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, приказами и указаниями ФНС России, Минфина РФ. Так, на служащих налоговых органов распространяются особые нормы по прохождению государственной службы, по присвоению классных чинов, порядку проведения аттестации и т.п.

В соответствии с ФЗ №79 от 27.07.04, приказом Федеральной налоговой службой от 31 мая 2005 г. утверждены квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы РФ в территориальных органах ФНС России21 . В данном приказе установлены требования к профессиональным знаниям и навыкам (образованию). В приложении к приказу перечислены наименования структурных подразделений территориальных органов ФНС России, разграниченных по численности работников, и соответствующие им перечни укрупненных групп специальностей.

Также приказом установлено, что руководители (исполняющие обязанности руководителей) управлений ФНС России по субъектам РФ, межрегиональных инспекций ФНС России в соответствии с утвержденными квалификационными требованиями к профессиональным знаниям и навыкам должны, исходя из укрупненных групп специальностей, обеспечить разработку и утверждение квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам по конкретным специальностям высшего и среднего профессионального образования, необходимым для исполнения должностных обязанностей, в соответствии с основными направлениями деятельности структурных подразделений территориальных налоговых органов.

Прием граждан Российской Федерации на гражданскую службу для замещения должностей гражданской службы в территориальных органах ФНС России или замещение государственным гражданским служащим Российской Федерации другой должности гражданской службы должны осуществляться в соответствии с квалификационными требованиями.

Управления ФНС России по субъектам РФ разработали квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам по конкретным специальностям высшего и среднего профессионального образования, в частности Управлением ФНС России по Челябинской области издан приказ от 6 сентября 2005 г. №27222 .

Требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности для гражданских служащих налоговых органов РФ определены приказом ФНС России от 18 июля 2005 г. №САЭ-3-15/33223 . С учетом изменений, внесенных приказом ФНС России от 31 октября 2005 г. №САЭ-3-15/54924 , эти требования следующие:

· высшие должности федеральной государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;

· главные должности федеральной государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;

· ведущие должности федеральной государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;

· старшие должности федеральной государственной гражданской службы - не менее трех лет стажа работы по специальности;

· младшие должности федеральной государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу.

Гражданские служащие различаются не только по категориям и группам, но еще и по классным чинам. Классные чины присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах групп должностей гражданской службы. Согласно ст. 11 ФЗ №79 от 27.07.04, всего в гражданской службе имеется пять классных чинов и по три класса в каждом классном чине.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Каждой группе должностей гражданской службы присваиваются определенные виды классных чинов.

В соответствии с п.12 ст. 11 ФЗ №79 от 27.07.04, Президент РФ Указом от 1 февраля 2005 г. №11325 утвердил Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов гражданским служащим. Согласно этому Положению, ранее присвоенные федеральным государственным служащим в соответствии с Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. №57826 квалификационные разряды считаются соответствующими классным чинам государственной гражданской службы РФ и установлена таблица их соответствия.

Но классные чины служащим налоговых органов были установлены другим Указом Президента РФ от 19 июля 2001 г. №87627:

· действительный государственный советник налоговой службы РФ 1, 2, 3 ранга;

· государственный советник налоговой службы РФ 1, 2, 3 ранга;

· советник налоговой службы РФ 1, 2, 3 ранга;

· советник налоговой службы 1, 2, 3 ранга;

· референт налоговой службы 1, 2, 3 ранга.

Также Указом определено соответствие этих классных чинов государственным должностям федеральной государственной службы в МНС России и его территориальных органов.

К сожалению, работа по приведению существующего положения в соответствие с законодательством о государственной гражданской службе в различных государственных органах проводится недостаточно эффективно, именно поэтому в настоящее время государственные служащие налоговых органов имеют прежние классные чины, а не те, что предусмотрены ФЗ №79 от 27.07.04.

Федеральная налоговая служба письмом №15-4-06/4370 от 29 ноября 2004 г. в связи с реорганизацией Министерства РФ по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу и отсутствием нормативно-правовой базы, регламентирующей присвоение классных чинов служащим ФНС России, с 29 ноября 2004 г. приостановила прием документов и присвоение классных чинов до особого распоряжения. Поэтому уже более года вновь принятым государственным служащим в налоговых органах чины не присваиваются. После установления соответствия чинов служащих налоговых органов чинам государственных гражданских служащих по Указу №113 проблема будет решена, но пока этот вопрос не урегулирован.

Планируется, что принципиально изменятся оклады за классный чин. Если сейчас это фиксированная сумма, то будет - процент от оклада (до 400%), причем право его устанавливать будет у представителя нанимателя.

Обобщая все сказанное выше, можно сделать следующие выводы:

1) должности государственных служащих налоговых органов устанавливаются в соответствии с Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. №1574;

2) наименование имеющихся классных чинов отличаются от других гражданских служащих, т.к. установлены специальным Указом Президента РФ от 19 июля 2001 г. №876. Классные чины вновь принятым на службу в налоговые органы временно не присваиваются;

3) специфика нормативно-правового регулирования государственной службы в налоговых органах заключается в наличии особых положений о присвоении служащим классных чинов, квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам и др;

4) служащие налоговых органов являются федеральными государственными гражданскими служащими, поскольку замещают в установленном порядке включенную в Реестр должность в структуре государственной администрации, имеют присвоенный классный чин и осуществляют от имени государства предоставленные им функции и полномочия, а также получают денежное содержание за счет средств федерального бюджета и имеют гарантированный государством социально-правовой статус.

Особенностью службы в налоговых органах является также то, что для всех должностей разработаны и утверждены приказом ФНС России от 10 июня 2005 г.28 Инструкции на рабочие места, причем обязанность их исполнения включается в должностные регламенты служащих и составляет наиболее значительную и важную их часть. Инструкция на рабочее место (ИРМ) - это совокупность основных неделимых функций и пошаговое описание их выполнения сотрудником отдела на конкретном рабочем месте, включая взаимосвязь функций с другими рабочими местами как внутри отдела, так и с рабочими местами других отделов, в условиях функционирования автоматизированных систем29.

Назначение Федеральной налоговой службы состоит в т.ч. в осуществлении функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. На служащих налоговых органов данные функции возложены в пределах тех полномочий, которые они осуществляют согласно должностному регламенту. Поэтому в каждом конкретном должностном регламенте определена обязанность государственного служащего соблюдать Налоговый кодекс РФ (НК РФ), а также сформулированы более подробные обязанности согласно ст. 31 НК РФ.

Также в обязанности служащих налоговых органов входит соблюдение других нормативных документов, в частности Регламента организации работы с налогоплательщиками, который утвержден приказом ФНС России 9 сентября 2005 г.30. В регламенте установлены требования, касающиеся приема посетителей, приема отчетности и других документов, проведения сверок и расчетов с бюджетом, информирования и консультирования и т.п.

Еще один обязательный для исполнения служащими налоговых органов документ - Единый стандарт по обслуживанию налогоплательщиков31. В нем приведен перечень оказываемых и выполняемых территориальными налоговыми органами услуг и процедур. Указаны сроки их реализации и форма предоставления. Установлено, что время ожидания в очереди при предоставлении услуги налоговым органом налогоплательщику должно составлять не более 30 минут, при больших нагрузках - не более 1 часа.

Указанные выше Регламент работы с налогоплательщиками и Единый стандарт по обслуживанию налогоплательщиков разработаны с целью повысить авторитет государственной службы, сформировать у населения позитивное отношение к налоговым органам. При проведении проверок деятельности налоговых органов вышестоящими организациями в обязательном порядке контролируют не только соблюдение должностных регламентов и Инструкций на рабочие места, но также Регламента и Стандарта и при выявлении нарушений принимают весьма жесткие меры.

1 Савченко С.Д. Система государственной службы Российской Федерации: проблемы реформирования и развития // ЧиновникЪ. 2004. №1. С. 12.

2 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. №4. С. 2.

3 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. №9. С. 8.

4 Там же. С. 9.

5 Шайхатдинов В.Ш. Новые федеральные законы о государственной службе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2004. №4. С. 23.

6 Там же. С. 25.

7 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. №4. С. 2.

8 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №314 от 9 марта 2004 г. // СЗ РФ. 2004. Ст. 945.

9 Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ №649 от 20 мая 2004 г. // СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.

10 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления: Федеральный закон №58-ФЗ от 29 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. №27. Ст. 2711.

11 Вопросы Федеральной налоговой службы: Указ Президента РФ №295 от 15 марта 2005 г. // СЗ РФ. 2005. №12. Ст. 1023.

12 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления: Федеральный закон №58-ФЗ от 29 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. №27. Ст. 2711.

13 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824.

14 Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства РФ №506 от 30 сентября 2004 г. // СЗ РФ. 2004. №40. Ст. 3961.

15 Борзова Е. ФНС можно поздравить с днем рождения // Учет, налоги, право. 2004. №40. С. 1.

16 Пепеляев С.Г. О статусе и полномочиях межрегиональных налоговых инспекций // Налоговый вестник. 2004. №6. С. 4.

17 Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы: Приказ Минфина РФ №101н от 9 августа 2005 г. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 19 сентября 2005 г. №38.

18 См.: Паскачев А.Б., Кашин В.А., Бобоев М.Р. Большой толковый словарь налоговых терминов и норм. М.: Гелиос АРВ, 2002. С. 385.

19 Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях: Приказ МНС России от 16 апреля 2004 г. №САЭ-3-30/290 // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2004. №9.

20 Послание Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

21 Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Российской Федерации в территориальных органах ФНС России: Приказ Федеральной налоговой службы от 31 мая 2005 г. № САЭ-3-15/223.

22 Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Российской Федерации в Управлении Федеральной налоговой службы по Челябинской области: Приказ УФНС России по Челябинской области от 6 сентября 2005 г. №272.

23 О служебном контракте о прохождении государственной гражданской службы в ФНС России: Приказ ФНС России от 18 июля 2005 г. №САЭ-3-15/332.

24 О внесении изменений в приказ ФНС России о служебном контракте о прохождении государственной гражданской службы в ФНС России: Приказ ФНС России от 31 октября 2005 г. №САЭ-3-15/549.

25 О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим: Указ Президента РФ №113 от 1 февраля 2005 г. // СЗ РФ. 2005. №6. Ст. 440.

26 О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим: Указ Президента РФ №578 от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1963.

27 Об утверждении Положения о классных чинах государственных служащих федеральной государственной службы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин: Указ Президента РФ №876 от 19 июля 2001 г. // СЗ РФ. 2001. №140. Ст. 3157.

28 Об утверждении инструкций на рабочие места: Приказ ФНС России от 10 июня 2005 г. №САЭ-3-25/262.

29 Об утверждении Порядка разработки, внесения изменений и дополнений в инструкции на рабочие места: Приказ ФНС России от 10 октября 2005 г. №САЭ-3-25/500.

30 Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и налоговыми агентами: Приказ ФНС России от 9 сентября 2005 г. №САЭ-3-01/444.

31 Единый стандарт по обслуживанию налогоплательщиков: Приказ ФНС России от 2 сентября 2005 г. №САЭ-3-25/422.

Самарская Государственная Экономическая Академия

Реферат

по курсу :

Финансово-банковское право

на тему :

Государственная налоговая служба РФ

Самара 1999

Успехи экономической реформы во многом будут зависеть от деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации. К сожалению, ее еще не существовало в тот момент, когда начали создаваться кооперативы, расцветать индивидуаль­ная трудовая, а на самом деле предпринимательская деятель­ность. В целом к наступлению рыночных отношений Россий­ская Федерация, находившаяся в составе Советского Союза, оказалась неподготовленной. Отсюда перекосы и диспропорции в кооперативном движении, практика "отмывания" там денег, уклонение от уплаты налогов, пустившее корни в молодом рос­сийском предпринимательстве. Финансовые управления испол­комов местных Советов были не подготовлены к работе с пред­приятиями негосударственных форм собственности. Кадры для новой службы, совершенно необходимой государству, не готовил никто. По сути дела государство упустило три с половиной года, ничего не предпринимая для подготовки своего аппарата к рез­кому изменению экономического курса.

А между тем финансовая система страны претерпевала суще­ственные изменения. Вместо единой государственной формы собственности на основные средства производства (или огосударствленной колхозной собственности в сельском хозяйстве) стали возникать предприятия и организации различных форм собственности. Первыми появились кооперативы, затем акцио­нерные общества, товарищества, семейные предприятия, фер­мерские хозяйства, и, наконец, была легализована частная соб­ственность на средства производства, сначала под термином "индивидуальная". Для обслуживания потребностей новых предприятий, естественно, понадобилась соответствующая ре­альному положению рыночная инфраструктура. Стали образо­вываться и расти коммерческие банки, товарные биржи, страхо­вые компании, брокерские конторы, посреднические организа­ции. Помимо товарного рынка появились рынок ценных бумаг, рынок труда. Приватизация существенно ускорила все экономи­ческие процессы.

В связи с этим финансовая система страны претерпела суще­ственнейшие изменения, основой формирования доходной части бюджетов всех уровней стали налоговые поступления. Негосудар­ственные предприятия не выражали желания легко расставаться с частью своей прибыли, как раньше. Понадобился строгий и вы­сококвалифицированный государственный контроль.

Государственная налоговая служба (Госналогслужба, ГНС) была создана в соответствии с Постановлением Совета Минист­ров СССР от 24 января 1990 г. № 76 "О Государственной нало­говой службе СССР". Ее правовой статус был определен Зако­ном СССР от 21 мая 1990 г. "О правах, обязанностях и ответст­венности государственных налоговых инспекций".

21 марта 1991 г. был принят Закон РСФСР № 943-1 "О Госу­дарственной налоговой службе РСФСР". Основополагающим документом для практической деятельности налоговой службы России стал Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации". Данным Указом утверждены положе­ние о Государственной налоговой службе РФ, гарантии право­вой и социальной защиты ее работников, положение о классных чинах работников Государственной налоговой службы.

Государственная налоговая служба Российской Федерации имеет инспекции по субъектам Федерации и по городам и рай­онам, включая районы в городах. Она является единой системой контроля за соблюдением налогового законодательства, осуще­ствляет свои функции как в отношении федеральных налогов, так и региональных и местных налогов. Это вытекает из прин­ципа единства государственной налоговой политики. Госналогслужба служит централизованной и независимой системой кон­троля за соблюдением налогового законодательства. Независи­мость понимается, в первую очередь, как независимость от ме­стных органов власти. Последние не могут изменять или отме­нять решения налоговых органов, давать им оперативные руко­водящие указания.

Госналогслужба имеет вертикальную структуру подчинения и назначения на руководящие должности. Двойное подчинение имеют лишь налоговые инспекции по республикам в составе России и по г. Москве: ГОСНАЛОГСЛУЖБА РФ и соответствующему Правительству.

В систему налоговых органов страны, кроме ГОСНАЛОГСЛУЖБЫ, входят федеральные органы налоговой полиции, функционирующие на основании Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции".

Два налоговых органа осуществляют тесное взаимодействие между собой. Различие их функций определяется тем, что налого­вая полиция входит в систему правоохранительных структур.

Главная задача Государственной налоговой службы Россий­ской Федерации - контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевремен­ностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации и республик в ее составе, органами госу­дарственной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, районов, городов, районов в городах в пределах их компетенции.

В этих целях государственные налоговые инспекции:

Обеспечивают полный учет налогоплательщиков, включая иностранных граждан и лиц без гражданства;

Контролируют своевременность представления плательщика­ми бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с ис­числением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяют достоверность этих документов в части правильности опре­деления прибыли, дохода, иных объектов обложения и ис­числения налогов и других платежей в бюджет;

Обеспечивают правильность применения финансовых санк­ций, предусмотренных законодательством Российской Феде­рации и республик в ее составе за нарушение обязательств перед бюджетом, административных штрафов за эти наруше­ния, допущенные должностными лицами предприятий, уч­реждений, организаций и гражданами, и своевременность взыскания средств по ним;

Производят осмотр, фиксацию содержания и изъятие у пред­приятий, учреждений и организаций документов, свидетель­ствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или иных объектов от налогообложения. Основанием для изъятия соответствующих документов является письменное мотиви­рованное постановление должностного лица налоговой ин­спекции;

Осуществляют работу по учету, оценке и реализации конфи­скованного, бесхозного имущества и имущества, перешед­шего по праву наследования к государству, и кладов;

Получают от предприятий, учреждений, организаций, финан­совых органов и банков документы, на основании которых ведут оперативно-бухгалтерский учет (по каждому плательщику и виду платежа) сумм налогов и других платежей, под­лежащих уплате и фактически поступивших в бюджет, а так­же сумм финансовых санкций и административных штрафов:

Приостанавливают операции предприятий, учреждений, ор­ганизаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях не­представления (или отказа представить) государственным на­логовым инспекциям и их должностным лицам бухгалтер­ских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других доку­ментов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет;

Осуществляют возврат излишне уплаченных или взысканных налогов и сборов;

Составляют, анализируют и представляют вышестоящим го­сударственным налоговым органам установленную отчет­ность, а районным и городским органам казначейства –– ежемесячные сведения о фактически поступивших суммах налогов и других платежей в бюджет;

Контролируют выполнение хозяйствующими субъектами тре­бований законодательства в отношении наличного денеж­ного обращения и применения контрольно-кассовых машин.

Выполняя свои функции, государственные налоговые ин­спекции в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в уч­реждениях и организациях, основанных на любых формах собст­венности, производят проверки денежных документов, регист­ров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет.

При этом должностные лица инспекций имеют право обсле­довать любые производственные, торговые и складские помеще­ния, получать от налогоплательщиков и от кредитных учрежде­ний документы, касающиеся хозяйственной деятельности, тре­бовать от предприятий и индивидуальных работодателей, произ­водящих выплаты физическим лицам, представления сведений об этих выплатах и об удержанных с них налогах, требовать от налогоплательщика представления информации о всех открытых счетах в банках и других кредитных учреждениях и о финансо­во-хозяйственных операциях.

Проверки могут быть камеральными и документальными. Камеральная проверка практически производится ежеквартально при сдаче баланса (для иностранных фирм - ежегодно). Доку­ментальная проверка с выходом налоговых инспекторов в организацию осуществляется выборочно с определенной периодич­ностью.

В ходе контрольной работы государственные налоговые ин­спекции выявляют огромное количество умышленных и не­умышленных нарушений налогового законодательства, совер­шенных плательщиками.

Охарактеризуем типичные виды налоговых нарушений, при­держиваясь их классификации, предложенной проектом Налого­вого Кодекса РФ:

Нарушение порядка постановки на учет в налоговых органах;

Уклонение от постановки на учет в налоговых органах;

Нарушение порядка предоставления налоговым органам све­ дений, необходимых для ведения учета налогоплательщиков;

Нарушение порядка представления информации об открытии счета в банке;

Уклонение от представления информации об открытии счета в банке;

Нарушение порядка представления налоговой декларации;

Уклонение от подачи налоговой декларации;

Нарушение порядка ведения учета объектов налогообложения, а также порядка составления отчетов об экономической дея­тельности предприятия, организации или предпринимателя;

Уклонение от ведения учета доходов и иных объектов налого­обложения, а также ведение заведомо недостоверного учета;

Нарушение порядка хранения документов, связанных с на­логообложением;

Действия, направленные на неправомерное уменьшение на­логов или сборов. Речь идет о представлении налогопла­тельщиком в налоговую инспекцию документов или сведе­ний, содержащих недостоверную информацию, на основании которых исчисленная сумма налогов (сборов) меньше факти­чески причитающейся к уплате;

Действия, направленные на неправомерный зачет либо воз­врат налога или сбора;

Воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение;

Отказ от выдачи документов и иных сведений;

Уклонение от налогообложения, то есть совершение налого­плательщиком действий, которые заведомо направлены на исключение возможности осуществления в установленном порядке налогового контроля в отношении этого налогопла­тельщика;

Нарушение банком порядка открытия счета налогоплатель­щику, то есть открытие счета без предъявления последним сведений о постановке на учет в налоговом органе, а также открытие счета при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетам этого юриди­ческого или физического лица;

Нарушение порядка исполнения поручения на перечисление налога или сбора;

Неисполнение банком решения налогового органа о приос­тановлении операций налогоплательщика;

Неисполнение банком решения налогового органа о взима­нии налога или сбора;

Несоблюдение порядка пользования имуществом, на которое наложен арест;

Непредставление налоговому органу информации о налого­плательщике;

Отказ от выдачи документов и иных предметов, необходимых для производства по делу о налоговом нарушении;

Отказ свидетеля от дачи объяснений. Речь идет о неявке либо уклонении от явки без уважительных причин лица, вызывае­мого для опроса по делу о налоговом нарушении в качестве свидетеля, а также о даче таким лицом заведомо ложных объяснений;

Отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в производстве по делу о налоговом нарушении или его рас­смотрении;

Незаконное воздействие на налоговый орган с целью повли­ять на принимаемое налоговым органом, а равно его долж­ностным лицом решение либо действие.

Все это типовые, часто встречающиеся на практике наруше­ния, пресечение которых позволяет резко увеличить налоговые сборы.

Уклонение от налогообложения подрывает основы рыночной конку­ренции, ставит недоимщика в более выгодное положение по сравнению с добросовестным налогоплательщиком. Кроме того, недоплата налога одним лицом осуществляется за счет других налогоплательщиков: государству приходится увеличивать ставки или прибегать к новым видам налогообложения.

Снижение удельного веса взысканных платежей в общих до­начислениях свидетельствует об ухудшившемся финансовом по­ложении предприятий и организаций. Но здесь также сказалось и предоставленное налоговым органам Указом Президента РФ право применять рассрочки и отсрочки платежей штрафных санкций, что положительно влияет на экономике предприятий и отдельных отраслей.

Рост доначисленных и взысканных платежей происходит по мере накопления у налоговой инспекции опыта работы и базы данных о плательщиках. Выбор предприятий и организаций для проведения документальной проверки перестал носить случай­ный характер. Например, в течение 1996 г. работниками Госу­дарственной налоговой инспекции по г. Москве проверено до­кументально более 31 тысячи юридических лиц, Нарушения на­логового законодательства установлены у 69,1 % из них. Но это не означает, как порой представляет пресса, что 7 из каждых 10 предпринимателей уклоняются от налогообложения. Высокие результаты приносят тематические проверки, проводимые одно­временно всеми налоговыми инспекциями города. Причем они не исчерпываются чисто фискальным эффектом, а дают богатый материал для аналитической и методологической работы.

В современных условиях структура и организация труда на­логового инспектора не должны быть единообразными и жестко регламентированными, по крайней мере пока служба находится в состоянии роста и развития. Структура зависит от подготовки работников в каждой конкретной инспекции, их квалификации, технической вооруженности и степени владения компьютерной техникой.

Три управления городской инспекции представляют собой своего рода "мозговой центр". Это Управление методики, Управ­ление анализа и прогнозирования, Юридическое управление - самое молодое из них. В Управлении методики сотрудники спе­циализируются по видам налогов: налог на прибыль и другие прямые налоги, косвенные налоги, налоги с физических лиц, налогообложение малого бизнеса, местные налоги и т. д. Это управление тесно сотрудничает с Московской Городской Думой, с аппаратом Правительства Москвы и аппаратом Российской налоговой службы. Вместе с Юридическим управлением, в со­став которого входит также Государственный реестр предпри­ятий, работники Управления методики должны найти ответ на любой вопрос, возникающий в ходе общения налоговой ин­спекции с налогоплательщиками, разрешить любое противоре­чие. Зачастую это бывает нелегко, учитывая многочисленные пробелы и разночтения в нашем налоговом законодательстве.

Созданное позже других в середине 1992 г. Управление ана­лиза и прогнозирования занимает в системе налоговой службы Москвы совершенно особое место - изучает экономическую ситуацию города, анализирует динамику налоговой базы. На этой основе делаются краткосрочные и долгосрочные (на год и более вперед) прогнозы поступления налогов по видам и по бюджетам. Управление готовит оценку деятельности территориальных налоговых инспекций, обобщает итоги контрольной ра­боты, в том числе проводимой совместно с налоговой полицией, готовит программы тематических проверок и обобщает их ре­зультаты, получая дополнительный материал для анализа ситуа­ции. Прогнозы делаются на основе многофакторного анализа, учитывающего темпы инфляции в стране и в городе, ожидаемую динамику производства, дина­мику товарооборота, влияние на налоговую базу новинок налогового законода­тельства, изменения платежеспособности предприятий через де­биторскую и кредиторскую задолженность, развитие финансо­вого капитала в городе - банки, страховые компании, биржи, рынки ценных бумаг, графики поступления налогов за ряд дет и т. д. Постоянно оценивается также влияние одних налогов на поступление других.

Управления анализа и прогнозирования носит очень ответственный характер и требует высочайшей ква­лификации и широкого экономического кругозора. Полученные прогнозы используются при разработке проектов бюджетов г. Москвы, бюджетных предназначений поступления налогов в федеральный бюджет, прогнозных годовых и квартальных зада­ний территориальным налоговым инспекциям.

Работникам налоговых инспекций нередко случается попа­дать в экстремальные ситуации, встречать активное противодей­ствие тех, кто злостно и преднамеренно уклоняется от уплаты налогов, слышать угрозы в свой адрес. В таких случаях в дело вступает Контрольное управление городской инспекции. Созданное задолго до появления налоговой полиции оно пополняется за счет выпускников Колледжа управления и права, бывших воен­нослужащих, подготовленных в Государственной академии управления им. С. Орджоникидзе, проявивших себя работников территориальных инспекций - мужчин. Многие проверки управления получили отнюдь не по инициативе налоговой ин­спекции широкий резонанс в средствах массовой информации. Достаточно вспомнить, например, что Московская налоговая инспекция еще в январе 1991 г. провела проверку известного кооператива МММ и не раз проверяла все ответвления этой разросшейся фирмы. А на рубеже 1995-1996 гг. широко осве­щалась в прессе проверка акционерного общества "Ферейн".

Контрольное управление взаимодействует достаточно тесно с правоохранительными органами и прежде всего с налоговой по­лицией. Функции управления постепенно разрастаются. Налого­вой службе был поручен контроль за применением в торговле контрольно-кассовых машин. Управление возглавило эту работу в городе. В 1997 г. важным участком работы стали проверки полноты уплаты налога производителями алкогольной продук­ции, а также предприятиями оптовой и розничной торговли спиртным. Возглавило в Москве эти работы Контрольное управ­ление городской инспекции.

Следует подчеркнуть, что Контрольное управление - это не силовая структура, хотя подобную роль порой приходится вы­полнять. Его работники - квалифицированные финансисты, хорошо знающие налоговое законодательство, самостоятельно проводящие проверки юридических лиц. Просто это те провер­ки, когда на проверяющих оказывается давление и надо ему противостоять. Контрольное управление уже сформировалось и действовало, когда в 1992 г. в Налоговой службе России были созданы управления налоговых расследований, затем перерос­шие в Федеральную налоговую полицию.

Работа современной налоговой службы немыслима без Управления информатизации. Широко ведутся разработка и вне­дрение компьютерных программ, учет и ведение лицевых счетов налогоплательщиков, создание информационного банка данных.

Обеспечивают работу по налогообложению такие подразде­ления, как Управление учета и отчетности, Управление по взы­сканию недоимки по налогам и сборам, Управление делами, Управ­ление финансового обеспечения, Управление по режиму и безопасно­сти, Управление материально-технического снабжения, Управление капитального строительства.

Широкую связь с прессой, телевидением, радио, а через них с налогоплательщиками осуществляет Пресс-служба городской налоговой инспекции во взаимодействии с Учебно-информа­ционным центром. Она же занимается организацией пресс-конференций, интервью работников Инспекции, распростране­нием информационных сообщений, публикаций, когда необхо­димо - рекламы. Государственная налоговая инспекция по г. Москве учредила два печатных органа: газету "Налоги " и жур­нал "Налоговые известия Московского региона". Причем они не являются просто рупором Инспекции и совершенно не обязаны высказывать и поддерживать ее точку зрения по дискуссионным вопросам. Оба издания имеют самостоятельные и независимые редакции и пользуются популярностью налогоплательщиков.

Структура городской налоговой инспекции, как и территори­альных, подвижна и может оперативно приспосабливаться к реше­нию возникающих новых задач. Семь лет существования это был развивающийся организм. Думается, что предпринимаемые по­рой попытки "сверху" централизованно обязать региональные и местные инспекции внедрить у себя некую типовую единую для всех структуру нецелесообразны и не будут способствовать по­вышению эффективности сбора налогов. Хотя, конечно, обмен опытом, в том числе и во внутренней организации, необходим. Перенимать друг у друга оправдавшие себя методы нужно. Осо­бенно важен обмен опытом работы в области информатизации.

В настоящее время практике работы налоговой инспекции широко используются и развиваются системы автоматизированной обработки информации, а так же системы матема­тических моделей анализа и прогнозирования, они позволяют поднять деятельность по сбору налогов на качественно новый уровень, и это является серьезным этапом в развитии налоговой службы. Даль­нейшие стратегические меры потребуют немалых инвестиций, которые требуется вложить в структуру Госналогслужбы, но они быстро и с лихвой окупятся.

Используемая литература

1. Трушкин А.В. Налоги и налоговая система РФ. Изд. Cooling STEAM Ltd. Самара.1998.

Заказ работы

Наши специалисты помогут написать работу с обязательной проверкой на уникальность в системе «Антиплагиат»
Отправь заявку с требованиями прямо сейчас, чтобы узнать стоимость и возможность написания.

1. В 80-х годах XIX века в ходе преобразования «податной» системы в Министерстве финансов Российской империи возникло предложение об учреждении должности податных инспекторов «для наблюдения за поступлением окладных сборов живого органа, близкого к населению, заботящегося об охранении его платежных сил и могущего быть представителем финансового ведомства на местах»1. Учреждение должности податных инспекторов было утверждено 30 апреля 1885 года Александром III. До этого, наряду с выполнением многих других обязанностей, контроль за поступлением налогов в казну осуществлялся казенными палатами. От указанной даты в Российской империи начинается становление специализированной «податной» службы, которое происходило при непосредственном участии Министра финансов Николая Христиановича Бунге (ранее профессора Киевского университета).
После Октябрьской революции 1917 года с введением командно-административной системы управления народным хозяйством деятельность налоговых органов в СССР постепенно угасала и не играла заметной роли. Только в 90-х годах она была вновь востребована, так как для финансового управления государством налоги стали иметь решающее значение.
Налоговая служба была создана в январе 1990 года в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 24 января 1990 г. № 76 «О Государственной налоговой службе»2. До этого ее функции выполняли финансовые органы, на которые в настоящее время возложены вопросы планирования и исполнения бюджета.
2. Образование в 1991 году Государственной налоговой службы Российской Федерации (далее - ГНС РФ) в составе центральных органов государственного управления обусловлено развитием рыночных отношений и становлением налоговой системы в России. В настоящее время Государственная налоговая служба Российской Федерации - это единая централизованная система инспекционных органов, входящая в систему центральных органов государственного управления и осуществляющая контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и иных неналоговых платежей.
В соответствии с Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР»3 правовое положение ГНС РСФСР определялось как обособленное структурное подразделение при Министерстве финансов РСФСР. Однако Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации»4 ГНС РФ был придан статус самостоятельного органа в целях повышения ее роли, укрепления и обеспечения независимости ее деятельности, а также сохранения и развития кадрового потенциала.
Систему органов ГНС РФ можно охарактеризовать следующим образом:
1) ГНС РФ - это централизованная система контроля за соблюдением налогового законодательства. Создание на местах самостоятельных налоговых органов, не входящих в систему ГНС РФ, не допускается. ГНС РФ состоит из вертикальной трехуровневой иерархии подчиненных органов. Руководитель ГНС РФ назначается на должность Президентом Российской Федерации. Назначение на должности руководителей регионального и местного уровня осуществляется руководителями вышестоящих налоговых органов. Структура и штатное расписание налоговых органов утверждаются руководителями соответствующих инспекций в пределах установленного фонда оплаты труда.
Постановлением Совета Министров Ингушской Республики от 19 августа 1994 г. № 153 была создана специальная налоговая инспекция зоны экономического благоприятствования «Ингушетия». Создание такого налогового органа не было предусмотрено федеральным законодательством о налоговой службе и подрывало принцип единства налоговой службы Российской Федерации (см. п. 1 Положения о ГНС РФ, утверждено Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340).
Кроме того, права, предоставленные Советом Министров Ингушской Республики созданному им налоговому органу, не соответствовали правовому положению органов ГНС РФ, установленному федеральным законодательством. В совместном письме от 8 ноября 1994 г. № 1-10/34-2931, ВГ-6-14/4205 Минфин РФ и ГНС РФ подвергли критике нарушение федерального законодательства и предложили Совету Министров Ингушской Республики привести свои нормативные акты в соответствие с российским законодательством.
2) Основной задачей деятельности ГНС РФ как единственного специализированного органа является контроль за соблюдением налогового законодательства всеми обязанными лицами-налогоплательщиками, банками, должностными лицами и т. д. Единство такой системы обеспечивается соблюдением принципа единой налоговой политики, являющейся в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1735-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»6 составной частью бюджетно-финансовой политики. Соблюдение такого единства необходимо для однообразного применения налогового законодательства, причем в отношении всех налогов - федеральных региональных и местных.
3) Независимость ГНС РФ обеспечивается подчинением региональных и местных налоговых органов только вышестоящим налоговым органам. Нормативные акты, принятые с нарушением компетенции местных органов, а также иные решения местных органов власти не имеют обязательной силы для налоговых органов. Местные органы власти не вправе изменять или отменять решения налоговых органов, а также осуществлять оперативное руководство ими. Государственные налоговые инспекции (ГНИ) являются юридическими лицами, имеют самостоятельную смету расходов, бюджетное финансирование, текущие счета в учреждениях банков и печати.
Исключением из принципов централизованное™ и независимости является статус Госналогинспекции по г. Москве. В соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы»7 эта инспекция находится в двойном подчинении - вышестоящему органу и правительству Москвы.
3. По вертикали структура Госналогслужбы РФ как система органов делится на три уровня:
Федеральный уровень (центральный) - федеральный орган государственного управления (Госналогслужба РФ), возглавляемый руководителем в ранге Министра Российской Федерации, назначаемым на должность Президентом Российской Федерации.
Региональный уровень (региональный) - Государственные налоговые инспекции по субъектам федерации.
Местный уровень (местный) - Государственные налоговые инспекции по районам, городам и районам в городах.
Отметим, что термин «Государственная налоговая служба Российской Федерации» употребляется в двух значениях: для наименования всей системы налоговых органов и для обозначения налогового органа как органа управления системой.
На развитие структуры налоговых органов непосредственное влияние оказывает проводимая государством налоговая политика фискальных приоритетов. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 августа 1996 г. № 946 «О создании постоянно действующих налоговых постов в организациях, производящих спирт этиловый из всех видов сырья»8 в указанных организациях создаются постоянно действующие налоговые посты со специальными контрольными функциями, состав которых может формироваться помимо сотрудников ГНС РФ, в том числе из сотрудников Федеральной службы налоговой полиции РФ и МВД РФ.
По горизонтали центральный аппарат ГНС РФ, а также налоговые органы регионального и местного звена организованы по функциональному признаку. Например, в этих органах могут создаваться управления (отделы) косвенных налогов, камеральных проверок, налогов и сборов во внешнеэкономической деятельности, налогообложения физических лиц и т. п.
В структуре ГНС РФ существует совещательный орган - коллегия в составе двадцати двух человек.
4. Различным звеньям ГНС РФ свойственны различные функции.
Основные функции местного звена ГНС РФ:
- учет налогоплательщиков;
- контроль за выполнением налогоплательщиками и другими участниками налоговых отношений требований налогового законодательства;
- исчисление окладных налогов;
- оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов;
- контроль за выполнением требований законодательства в отношении наличного денежного обращения;
- применение мер по пресечению нарушений налогового законодательства;
- применение мер ответственности к нарушителям налогового законодательства;
- учет, оценка и реализация имущества, подлежащего обращению в собственность государства (конфискованное, бесхозное, клад и т. д.);
- контроль за соблюдением установленного порядка зачисления экспортной валютной выручки.
Данные функции являются общими для всех налоговых органов. Центральным аппаратом ГНС РФ дополнительно выполняются следующие функции".
- организация, координация и контроль работы ГНИ;
- аналитическая и статистическая деятельность;
- разработка и издание инструктивных и методических указаний по применению налогового законодательства;
- контроль за актами, издаваемыми министерствами и ведомствами и связанными с налогообложением;
- вьфаботка налоговой политики, подготовка проектов законодательных актов и международных договоров о налогообложении, решение вопросов международного сотрудничества в налоговой сфере.
Региональное звено ГНС РФ выполнят общие функции, а также ряд функций, присущих центральному звену: по организации, координации и контролю деятельности нижестоящих налоговых инспекций и обобщению практики.
5. Полномочия ГНС РФ установлены не только в Законе об основах налоговой системы и в Законе РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О государственной налоговой службе РСФСР», но также и в других многочисленных нормативных актах, в частности в Указах Президента Российской Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что многочисленные пробелы и противоречия в налоговом законодательстве приводят на практике к неоправданному расширению дискреционных (осуществляемых по своему усмотрению) полномочий налоговых органов как способу восполнения (компенсации) механизмов правового регулирования. Представляется, что данная проблема требует скорейшего разрешения путем четкой регламентации полномочий налоговых органов по многим направлениям их деятельности: изданию нормативных актов, процедурам проведения проверок и применения штрафных санкций, по возмещению налогоплательщикам убытков в случае совершения неправомерных действий и др.
Правовое положение налоговых органов является предметом исследования юридической науки. Наиболее полно данная проблема была рассмотрена в работе С. Пепеляева «Правовое положение органов Государственной налоговой службы Российской Федерации».9
Полномочия налоговых органов можно классифицировать по следующим основаниям:
- по функциональному признаку, т. е. в соответствии с возложенными на ГНС РФ законодательством функциями и задачами;
- по сфере действия, регулируемой соответствующей отраслью законодательства;
- по содержанию правоотношений: административные и гражданско-правовые;
- по субъектам применения - юридическим лицам, физическим лицам, банкам и т. д.;
- по организационной направленности: организация внешнего контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и организация внутреннего контроля за работой должностных лиц налоговых органов.
Исходя из функций налоговых органов можно выделить следующие группы полномочий.
1) Полномочия по учету налогоплательщиков.
2) Полномочия по контролю за выполнением налогоплательщиками налогового законодательства:
- производить проверки документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей на предприятиях, учреждениях, организациях любых форм собственности и любых организационно-правовых форм, а также у граждан;
- обследовать с соблюдением установленных правил при осуществлении своих полномочий любые используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан;
- получать от предприятий, учреждений, организаций, а также от граждан с их согласия справки, документы, копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщиков и необходимые для правильного налогообложения;
- требовать от банков, кредитных учреждений, бирж и иных предприятий предоставления данных о финансово-хозяйственных операциях налогоплательщиков - клиентов этих учреждений и предприятий за истекший финансовый год в порядке, установленном Минфином РФ;
- требовать от предприятий и предпринимателей, производящих выплаты физическим лицам, систематического предоставления сведений об этих выплатах;
- требовать от налогоплательщиков предоставления информации обо всех открытых ими счетах в банках и иных кредитных учреждениях;
- требовать и контролировать своевременное предоставление плательщиками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверять достоверность этих документов.
3) Полномочия налоговых органов по исчислению окладных налогов:
- требовать бесплатного предоставления информации, необходимой для исчисления налогов, от органов, осуществляющих учет и оценку налогооблагаемого имущества (ведение имущественных кадастров);
- требовать от органов, совершающих юридически значимые действия, являющиеся основанием для привлечения налогоплательщиков к уплате налогов, бесплатного своевременного предоставления информации об этих действиях;
- рассчитывать сумму налога, составлять и вручать налогоплательщику извещения об уплате налога.
4) Полномочия по ведению оперативно-бухгалтерского учета сумм налогов и других платежей.
5) Полномочия по применению мер, направленных на пресечение (предотвращение) нарушений налогового законодательства:
- приостанавливать операции предприятий и граждан по расчетным и иным счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случае непредоставления или отказа предоставить государственным налоговым инспекциям и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением или уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет;
- изымать у предприятий документы, свидетельствующие о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения;
- предъявлять в судебные органы иски, направленные на восстановление законности в предпринимательской деятельности;
- требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также от граждан устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах в бюджет и законодательства о предпринимательской деятельности;
- отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае несоответствия их закону;
- контролировать издание министерствами, ведомствами и другими организациями нормативных документов, связанных с налогообложением.
6) Полномочия по применению восстановительных мер для предотвращения или ликвидации убытков, нанесенных налогоплательщику или бюджету:
- взыскивать недоимки по налогам;
- взыскивать пени за несвоевременную уплату налога;
- производить возврат или зачет в счет будущих платежей излишне взысканной или уплаченной суммы налога;
- предъявлять иски, направленные на компенсацию понесенных бюджетом убытков;
- определять сумму налога и сумму дохода по аналогии или условным методом;
- заключать договоры залога, поручительства, гарантии.
7) Полномочия по применению мер ответственности к нарушителям налогового законодательства:
- налагать административные взыскания;
- налагать финансовые санкции на юридических и физических лиц;
- взыскивать с юридических лиц суммы финансовых санкций в бесспорном порядке;
- предоставлять отсрочки и рассрочки уплаты штрафов, наложенных за нарушения налогового законодательства;
- предъявлять иски о взыскании штрафа в пятикратном размере умышленно сокрытой или заниженной суммы дохода (прибыли).
8) Полномочия по контролю выполнения субъектами предпринимательской деятельности требований законодательства в отношении наличного денежного обращения:
- регистрировать контрольно-кассовые машины, используемые при осуществлении денежных расчетов с населением;
- проверять документы, связанные с применением контрольно-кассовых машин, получать объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;
- налагать штрафы на лиц, виновных в нарушении правил применения контрольно-кассовых машин;
- предъявлять в суд иск о ликвидации предприятия, в отношении которого выявлены факты повторного нарушения правил применения контрольно-кассовых машин;
- приостанавливать деятельность предприятия, связанную с денежными расчетами с населением;
- налагать административные взыскания (штрафы) за нарушения порядка расчетов наличными денежными средствами.
9) Полномочия налоговых органов в сфере валютного контроля.
10) Полномочия налоговых инспекций по взысканию сумм штрафов, наложенных иными государственными инспекциями и контрольными органами, по исполнению судебных актов.
11) Полномочия по изданию инструктивных и методических указаний по применению законодательства о налогах.
По сфере действия полномочия ГНС РФ подразделяются следующим образом:
- налоговые, предоставленные в соответствии с налоговым законодательством;
- валютные: ГНС РФ, являясь агентом валютного контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением налогоплательщиками валютного законодательства;
- расчетные: Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»10 предусмотрены штрафные санкции за нарушения в работе с денежной наличностью, которые налагаются ГНС РФ;
- внебюджетные: налоговым органам предоставлено право проверять соблюдение налогоплательщиками законодательства о государственных внебюджетных фондах и налагать взыскания за нарушения, связанные с исчислением и уплатой взносов во внебюджетные фонды.
При осуществлении полномочий ГНС РФ может вступать в правоотношения, которые по своему содержанию разделяются на административные и гражданско-правовые:
а) ГНС РФ является органом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Такие дела рассматриваются по общим правилам, закрепленным в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) РСФСР. Кроме того, к административным следует отнести и правоотношения, возникающие при нарушении Закона РФ от 18 июня 1993 г. № 5215-1 «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»", а также положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР»;
б) В соответствии с п. 11 ст. 12 Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» налоговым органам предоставлено право обращаться в суд по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Например, налоговые органы вправе предъявить налогоплательщику иск о признании сделки недействительной и взыскании всего полученного в доход государства.
При осуществлении полномочий налоговых органов необходимо учитывать следующие особенности:
1) к должностным лицам налоговых служб неприменим принцип «разрешено все, что не запрещено законом», так как должностное лицо действует только в рамках своей компетенции по принципу «разрешено то, что прямо установлено законом»;
2) служебные права должностных лиц налоговых органов являются их обязанностями, и наоборот;
3) любые права должностных лиц налоговых органов реализуются только в пределах функций данного налогового звена и с учетом основной задачи ГНС РФ - контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов.
6. Полномочия служащих налоговых органов определены в основном Законом РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР», Законом об основах налоговой системы и Указом Президента РФ «О Государственной налоговой службе Российской Федерации». Кроме того, на деятельность налоговых служащих распространяется действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»12, а также от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»13. Действие указанных законов распространяется также на сотрудников налоговой полиции и таможенных органов.
Служащих налоговых органов в соответствии с занимаемыми должностями принято делить на должностных лиц, оперативный состав и вспомогательный персонал. Должностные лица отличаются по объему осуществляемых прав: начальники налоговых органов и инспекторы. Начальники налоговых органов и их заместители обладают специальными правами, осуществление которых возможно только этими должностными лицами (наложение финансовых и административных взысканий, приостановление операций по счетам в банке и др.). На инспекторов возложено выполнение основных видов контрольной работы. Оперативный состав включает в себя специалистов, профессионально обеспечивающих деятельность налоговых инспекций, - это работники бухгалтерий, юристы, программисты и др. К вспомогательному персоналу, обеспечивающему служебную деятельность должностных лиц и оперативного состава, относятся секретари, водители и др.
Должностным лицам и оперативному составу в соответствии с занимаемыми должностями присваиваются классные чины; кроме того, все работники налоговых органов подлежат обязательному медицинскому страхованию.
7. Налоговые органы и их сотрудники обязаны сохранять коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и выполнять другие обязанности, предусмотренные Законом РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР». За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными
лицами государственных налоговых инспекций своих обязанностей они привлекаются к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Наиболее актуален вопрос об ответственности налоговых органов и их должностных лиц перед налогоплательщиками. Статьей 13 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» установлено, что суммы налогов и другие обязательные платежи, неправильно взысканные государственными налоговыми инспекциями, подлежат возврату, а убытки (в том числе упущенная выгода), причиненные налогоплательщику незаконными действиями ГНИ и их должностными лицами, возмещаются в порядке, установленном законом.
Однако на практике данные положения закона не реализуются, так как возврат денежных средств налогоплательщику напрямую зависит от состояния бюджета соответствующего уровня. Кроме того, доказать наличие, размер и связь упущенной выгоды с неправомерными действиями налоговых органов достаточно сложно. Следует признать, что государство в данном случае неоправданно находится в более выгодном положении, так как применение мер ответственности за нарушение налогового законодательства осуществляется в бесспорном порядке, а сами потери государства в результате недополучения денежных средств в случае задержки уплаты налога признаются априори.
Статья 16 Закона об основах налоговой системы предусматривает возможность возмещения ущерба (включая упущенную выгоду), причиненного налогоплательщикам не только в результате незаконных действий, но и вследствие ненадлежащего осуществления налоговыми органами и их сотрудниками возложенных на них обязанностей. По смыслу данной статьи в тех случаях, когда налоговыми органами и их сотрудниками были даны какие-либо разъяснения, на основе которых налогоплательщик совершил определенные действия, оказавшиеся впоследствии незаконными с точки зрения налогового законодательства, налогоплательщик вправе предъявить иск о взыскании с налогового органа суммы ущерба. Однако в настоящее время таких дел практически нет.
1. Ровинский К. Податная инспекция в России. СПб., 1910. С. 14.
2. Собрание Постановлений Правительства СССР, 1990. № 7. Ст. 28.
3. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 15. Ст. 492
4. «Российская газета» от 13 января 1992 г.
5. «Налоговый вестник», 1995, № 1.
6. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 46. Ст. 1543.
7. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 35. Ст. 1170.
8. «Российская газета» от 20 августа 1996 г.
9. Пепеляев С. Правовое положение органов Государственной налоговой службы Российской Федерации. М.: Инвест Фонд, 1995.
10. «Российская газета» от 24 мая 1994 г.
11. «Российская газета» от 2 июля 1993 г.
12. «Российская газета» от 3 августа 1995 г.
13. «Российская газета» от 26 апреля 1995 г.